Idag presenteras SNS Konjunkturrådsrapport 2018, Kapitalbeskattningens förutsättningar. Den är skriven av mig (ordförande) och docenterna i nationalekonomi Spencer Bastani, Linnéuniversitetet och Åsa Hansson, Lunds universitet. Rapporten kan laddas ned på SNS hemsida (eller på min hemsida) där det även finns annat materiel, och rapporten presenteras även i en artikel på DN Debatt.
För snart trettio år sedan genomfördes ”århundradets skattereform”. Sedan dess har både samhället och skattesystemet genomgått stora förändringar. Störst uppmärksamhet har arbetsinkomsternas beskattning fått, men förändringarna i kapitalbeskattningen och i kapitalets storlek och fördelning har varit minst lika betydande.
Skattereformens grundprinciper om likformighet har frångåtts och olika former av kapital beskattas i dag olika hårt. Förmögenheternas värde växer snabbt i alla västländer, även i Sverige. Kapitaltillväxten skapar möjligheter för investeringar och tillväxt, men även en oro för ökade klyftor med social och politisk sprängkraft. På tjugo år har kapitalvärdet fördubblats i förhållande till inkomsternas storlek. Inkomst- och förmögenhetsskillnaderna ökar, och förmögenheten hos de allra rikaste växer snabbast. Trots detta är Sverige fortfarande ett av världens mest jämlika länder.
I SNS Konjunkturrådsrapport 2018 analyserar och diskuterar vi kapitalbeskattningens förutsättningar i Sverige. Med utgångspunkt i den nationalekonomiska forskningen går vi igenom teoretiska argument, fakta om kapitalvärdets storlek, sammansättning och fördelning samt erfarenheter från kapitalbeskattning i Sverige och andra länder. I en enkätundersökning undersöker vi också svenskarnas attityder till kapitalbeskattning.
En röd tråd i rapporten är att skattepolitiken måste ta hänsyn till både snedvridningseffekter, dvs hur skatter stör ekonomiska beslut, och fördelningseffekter. En effektiv skatt uppmuntrar människor att anstränga sig och minimerar ekonomiska snedvridningar. En rättvis skatt tar hänsyn till hur arbetsinkomster och kapitalägande påverkar fördelningen av välfärd och behovet av omfördelning.
I rapporten konstaterar vi att den svenska kapitalbeskattningen har förändrats. Kapitalinkomster beskattas i dag till mellan 10 och över 40 procent beroende på hur de uppstår. Dessa olikheter ökar risken för snedvridna spar- och investeringsbeslut, skatteplanering och oförutsägbarhet. Fastighetsskatten har sänkts i flera steg och är i dag nästan lägst i OECD. Samtidigt beskattar Sverige höga arbetsinkomster i förhållande till kapitalinkomster hårdare än många andra länder.
Kapitalflykt till skatteparadis har länge begränsat länders möjlighet att beskatta kapital. Senare års avtal om informationsutbyte mellan länder har dock ändrat på detta och kapitalägare behöver snart flytta sig själva, och inte enbart sitt kapital, för att undgå beskattning i hemlandet.
Vår attitydundersökning visar att svenskarna överlag är skeptiska till skattehöjningar. Attityden till enskilda kapitalskatter beror dock delvis på skatternas utformning. En generell fastighetsskatt har inte mycket stöd i opinionen, men stödet ökar om skatten har en begränsningsregel som ger lättnader till hushåll med låga inkomster, eller om skatten endast gäller dyra bostäder. Stödet för en arvsskatt är lägre än för en fastighetsskatt, men det ökar om arvsskatten endast skulle gälla stora arv.
Rapportens analyser resulterar i ett antal rekommendationer om hur kapital bör beskattas i Sverige. Förslagen är utformade så att den övergripande skattenivån hålls oförändrad.
Förslag 1: Öka likformigheten i kapitalinkomsternas beskattning. Olikheten i kapitalinkomsters beskattning är kostsam och bör ersättas med en generell skattesats. Vi anser att 25 procent är en lämplig nivå sett till övriga kapitalskatter samt läget i andra länder. Beskattningen av pensionsförsäkringar, kapitalförsäkringar och investeringssparkonto (ISK) bör harmoniseras med övrig kapitalinkomstbeskattning, vilket påverkar både skattesats och avkastningsberäkning. Förändringen innebär i praktiken att ISK och kapitalförsäkringar försvinner i sin nuvarande form. Nya sparformer bör därför utredas som förenklar fondsparande, utan att ge upphov till snedvridande skatte- och inlåsningseffekter.
Förslag 2: Inför en fastighetsskatt lika för hus och bostadsrätter, men sänk skatten vid omsättning. I alla rika länder beskattas fastigheter eftersom de utgör en effektiv skattebas, det skapar skattebalans mellan olika investeringsformer och mellan de som hyr och de som äger sitt boende, och det har även fördelningsmässiga motiv.
Vi föreslår att alla fastigheter beskattas i relation till sitt marknadsvärde och att skillnaden mellan småhus och bostadsrätter tas bort. Begränsningsregeln som minskar fastighetsskatten för hushåll med låg inkomst bör utvidgas så att den gäller samtliga hushåll, inte enbart pensionärer som i dag.
Skatten på bostäders omsättning bör mildras. Vi föreslår sänkt skatt på kapitalvinster vid realisation genom att en årlig normalavkastning dras bort (eftersom den beskattas med löpande fastighetsskatt) och att endast realisationsvinster därutöver beskattas. Stämpelskatten, som är en ren flyttskatt, bör avskaffas helt.
Förslag 3: Utred en skatt på större arv, men inte på förmögenhet. Ärvt kapital ökar i betydelse och ojämlikheten i livschanser riskerar att öka. Arv beskattas i dag i många västländer. Erfarenheterna från den tidigare svenska arvsskatten visar på flera praktiska problem, men också att dess utformning avvek från den i andra länder. Vi föreslår att förutsättningarna för en skatt på arv och gåvor utreds. Förmögenhetsskatten bör inte återinföras på grund av dess problem med värdering, likviditet och träffsäkerhet.
Förslag 4: Skatteväxla från arbete till kapital. Vi balanserar förslagen om höjda kapitalskatter med att sänka skatten på arbetsinkomster för att hålla den totala skattenivån oförändrad. Exakt hur detta ska gå till kan diskuteras. Merparten av förslagen gäller fastigheter, vars ägande är förhållandevis utspritt, vilket talar för en bred sänkning av arbetsinkomstskatten. Samtidigt understryker våra analyser den starka kopplingen mellan kapitalägande och höga arbetsinkomster. Fördelningsmässigt neutralast, och sannolikt med de högsta effektivitetsvinsterna för ekonomin i stort, skulle därför vara att sänka marginalskatten för medelstora och höga arbetsinkomster.
Vi är medvetna om att våra förändringsförslag kan väcka reaktioner; det ligger i skatters natur att människor berörs. Grundläggande är dock att skatter måste utformas utifrån hela samhällets behov. Våra rekommendationer är naturligtvis inte perfekta och behöver diskuteras vidare. Vi är emellertid ganska säkra på att en ökad likformighet i kapitalbeskattningen vore samhällsekonomiskt gynnsam. Vi är också tämligen övertygade om att balansen mellan kapitalets och arbetets beskattning kan förbättras.
Ekonomistas 
Intressant och på det stora hela håller jag med, men jag har några frågor angående detta. Medan jag förstår argumentet att en reavinstskatt skapar inlåsningseffekter så förstår jag inte hur ett avdrag för normalavkastning är förenlig med en neutralitet i kapitalbeskattningen. Normalavkastningen på fastigheter (som enligt förslaget beskattas via fastighetsskatten) har ju sin motsvarighet i skatten på den löpande avkastningen på värdepapper. På värdepapper betalar man även en skatt på kapitalvinsten, vilket torde motsvaras av en reavinst på fastigheter. Det ter sig naturligtvis som svårt att beskatta reavinsten på fastigheter utan att skapa inlåsning, men jag undrar ändå hur ni hamnade i exakt denna lösning.
För det andra motiveras era resonemang inte minst med en oro för ökande inkomstklyftor. I sista punkten försöker ni dock göra er “reform” fördelningsneutral genom att sänka skatten på högre medelinkomster. Det är mycket möjligt att sänkt marginalskatt på arbete är önskvärt, men att är det inte ologiskt att försöka motverka ökade inkomstklyftor med en fördelningsneutral reform?
Tack för bra kommentarer. Vi har funderat mycket på dessa frågor. När det gäller inlåsningseffekter så anser vi att inlåsningseffekterna är mer allvarliga när det gäller fastigheter jämfört med finansiella investeringar. Vi anser också att man bör beskatta faktiska inkomster när de går att observera, vilket talar emot en schablonbaserad beskattning av aktier.
Den löpande beskattningen motsvaras i vårt förslag i viss mån av utdelningsskatten. Notera att för aktier som som delar ut blir kapitalvinsten inte lika stor vid realisation. Det bör samtidigt påpekas att i vilken utsträckning vårt förslag skapar likformighet mellan aktier och bostäder bestäms i hög grad av hur den s.k. normalavkastningen på fastigheter beräknas, och exakt hur avdraget utformas. Detta är en fråga som självklart måste utredas vidare.
Vi har i rapporten presenterat relevant statistik om kapitalets storlek och fördelning, men vi använder inte detta för att motivera våra reformer. Det är istället det robusta sambandet mellan arbetsinkomster och kapital som vi använder för att motivera våra policyförslag. Givet ett sådant samband anser vi att det går att uppnå en given mängd omfördelning till en lägre effektivitetskostnad genom att skatteväxla från arbete till kapital.
Jag funderade också på hur ni kom fram till er modell för fastighetsbeskattning. Min utgångspunkt är att vi bör sträva efter en beskattning av den totala avkastningen på bostadskapitalet. Det innebär en beskattning av den reala avkastningen samt beskattning av värdestegring (inklusive inflation om man tycker det). Den reala avkastningen beskattas lämpligen med den årliga fastighetsskatten och resten vid försäljning (skatt på reavinst). Problem med likviditet eller inlåsning kan göra att man vill förskjuta beskattningen mot det ena eller det andra tillfället men hela avkastningen ska beskattas. Är det er utgångspunkt också?
Den andra frågan som Jonas Vlachos lyfter ställde jag på dagens seminarium. Ni tar själva upp att ”en röd tråd i rapporten” är skatter och fördelningseffekter och lyfter bilden av ökade inkomstskillnader som en viktig grund för resonemangen. Det är dock svårt att följa den röda tråden hela vägen eftersom förslagen inte analyseras ur det perspektivet. En intäktsneutral reform måste ju heller inte vara fördelningspolitiskt neutral.
Jag skrev reala avkastningen men menade ju realräntan.
Tack för värdefulla synpunkter. Som jag är inne på i svaret till Jonas ovan så är en viktig del hur man väljer att definiera den normala avkastningen på bostaden och hur avdraget utformas. Är det t.ex. självklart att bostadspriserna (i genomsnitt) ”normalt” ökar med realräntan? Hur ska man se på depreciering? Grundidén som vi gillar och vill förmedla är kombinationen av löpande beskattning och beskattning vid realisation + ett avdrag, men detaljerna måste utredas vidare.
När det gäller den andra frågan så är det faktiskt så att vi behandlar effektivitet om omfördelning i kombination. Den fråga vi diskuterar är om vi kan uppnå samma grad av omfördelning som i det svenska skattesystemet på ett mer effektivt sätt. Om så är fallet, kan en skattereform frigöra resurser som kan användas till andra ändamål, utefter politiska prioriteringar. Detta är en annan teoretisk utgångspunkt än många andra skatterapporter, eftersom teorin tar hänsyn till kostnaden för att omfördela, och hur denna kostnad kan minska. Vår analys fokuserar alltså inte bara på hur olika snedvridningar i individers val påverkas av skatter, och hur dessa snedvridningar kan minska. Vi baserar vår analys på den ”moderna” synen på optimal beskattning som har sitt ursprung i Mirrlees (1971), vilket också diskuteras i rapporten.
Jag skulle vilja se ett inlägg här på Ekonomistas om en harmonisering av bolagsskattenivåerna i Europa.
Schablonbeskattningen på PF/KF/ISK är väldigt bra och egentligen inte så gynnad som den kan framstå vid en första anblick. Många sparar som buffert, eller för arbetslöshet och/eller pension, Det är ett långsiktigt sparande över många år och det betyder att den skatt man årligen betalar på hela sitt kapital kommer att adderas över spartiden. Visserligen blir det små belopp tidigt i “sparkarriären”, men det betyder också att de pengarna undandras spararen för avkastning senare, vilket inte är fallet om man bara har en realisationssvinstskatt på slutet.
En stor fördel med schablonen är att risken att spararen blir sittande med växande förluster pga inlåsning minskar. Om man ska (är dum nog) ta bort schablonbeskattningen och återinföra realisationsvinst så ska det givetvis ske på portföljnivå och inte för enskilda placeringar.
PF/KF/ISK är väldigt bra, löser många av de problem som tidigare fanns och är egentligen inte så gynnande. Man kan se den i samma belysning som fastighetsskatten, betala löpande så drar husvärderingen inte iväg, marknaden fungerar bättre, vilket sprider sig till andra marknader typ kopplingen fastighetsreavinst-arbetsmarknad. Det märkliga är att samma personer som ser inlåsningseffekterna på fastighetsmarknaden verkar vilja återinföra dem på aktiemarknaden!
Jag tycker nog S O Lodins förslag om en ‘boxmodell’ är bättre men säkert mycket svår att få gehör för plus att den skulle kräva avancerade övergångsregler. Ett alternativ kunde väl vara att komplettera dagens kapitalbeskattning med en ‘alternativ minimiskatt’ (AMT) motsvarande t.ex. 0,1% av nettoförmögenheten inkl allt kapital minus skulder. D.v.s. om man inte har betalat minst 0,1% av sin nettoförmögenhet i kapitalskatt (inkl alla kapitalskatter utom möjligen bolagsskatter) får betala mellanskillnaden upp till 0,1%. Sen kan man gradvis över en fem- eller tioårsperiod jacka upp AMT:n samtidigt som man sänker kapitalskatterna så att det blir neutralt för skatteintäkterna.
Lodin anser (har jag för mig) att en platt kapitalskatt skulle behöva ligga på ca 1,2% (30% av 4% schablonintäkt) för att täcka samtliga kapitalskatter. Säg att man efter 5-10 år skulle ha nått halvvägs med en AMT på ca 0,6% och halva kapitalinkomstskattesatserna mot idag. Det skulle förbättra incitamenten, minska skillnaderna mellan olika kapitalslag, göra kapitalbeskattningen mer förutsägbar och skulle jämna ut skatteintäkterna för staten.
Mvh Mattias