Sparande och skuld i det finanspolitiska ramverket

Detta är ett gästinlägg av Mårten Bjellerup, chefsekonom vid Riksgälden.

Den senaste tiden har det kommit ett flertal publikationer som handlar om det finanspolitiska ramverket; bland annat direktivet till den pågående översynen, finanspolitiska rådets inspel till densamma samt inläggen här på Ekonomistas.

Detta inlägg kan förhoppningsvis bidra med en illustration av den otydliga koppling som finns mellan sparande och skuld för den offentliga sektorn. Inlägget kommer inte att beröra de stora fördelar som har kommit med ett ramverk som efterlevs, men det kan ändå vara värt att understryka dess betydelse för Sveriges ekonomiska utveckling.

Sparandet är inte det enda som styr skulden

Det finanspolitiska ramverket innehåller flera olika delar som berör såväl helheten (offentlig sektor) som de tre delsektorerna (stat, kommuner och regioner samt ålderspensionssystemet). Två av de viktigaste delarna är saldomålet och skuldankaret, vilka båda berör hela den offentliga sektorn och är de två delar som kanske diskuteras oftast i den offentliga debatten.

Kopplingen mellan det finansiella sparandet och skulden är viktig, bland annat då det i beslutet om saldomål är viktigt att ha en uppfattning om vilken långsiktig skuldnivå det leder till.[1]

• Calmfors uttrycker det som att ”…det finansiella sparandet är en central bestämningsfaktor för…skuld” (s. 24).
• Finanspolitiska rådet konstaterar att ”Det finansiella sparandet är väl definierat och har en tydlig koppling till skuldnivån” (s.2).
• Direktiven till den nuvarande översynen slår fast att ”Överskottsmålets grundläggande syfte att skapa hållbarhet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme är i grunden kopplat till skuld- och förmögenhetsnivåer, snarare än till det finansiella sparandet vid en viss tidpunkt” (s. 3).
• Översynen av ramverket 2016 formulerar sig som att ”Nivån på skuldankaret, dvs. den önskvärda nivån på Maastrichtskulden sätts till 35 procent av BNP, vilket är förenligt med det föreslagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP” (s.225)

Ett vanligt sätt att ställa upp ett långsiktigt approximativt förhållande som visar hur sparandet förhåller sig till skulden är

b = h + s (1-r/g) – (1+g)*fs/g                                   (1)

där b står för bruttoskuld, h för räntebärande tillgångar, s för icke räntebärande tillgångar, alla som andelar av BNP.[2] r står för relativ värdestegring på icke räntebärande tillgångar, g för tillväxttakten och fs för finansiellt sparande. Det ekvation (1) något förenklat slår fast är att på lång sikt gäller approximativt att

       Bruttoskuld = Tillgångar – Värdeförändring – Finansiellt sparande     (2)

Förutsättningarna i staten respektive kommuner och regioner (kommuner hädanefter) för variablerna i ekvation (2) skiljer sig dock åt, på grund av att de olika delarna av offentlig sektor verkar under olika restriktioner.

Staten har en restriktion på såväl skulden som det finansiella sparandet. Enligt budgetlagen får statsskulden i stort sett bara ökas för att finansiera underskott i statens budget, motsvarande ett negativt finansiellt sparande.[3] Då ramverket genom saldomålet styr det finansiella sparandet styr det därigenom också statsskulden. Styrningen av statens finansiella sparande kan dessutom sägas vara indirekt i och med att staten fungerar som en slags restpost för att uppnå saldomålet och därmed är beroende av utvecklingen i de andra två sektorerna.

Kommunerna å andra sidan styrs i detta sammanhang endast av ramverkets balanskrav som gäller det budgeterade resultatet för nästkommande år, vilket påverkar det finansiella sparandet. Men som Konjunkturinstitutet skriver i sin senaste Hållbarhetsrapport: ”Några specifika begränsningar för skuldutveckling beroende på investeringar finns inte i [kommunal]lagen” (s. 43). Denna sektor kan således till exempel ta upp lån för vissa investeringar – vilket ökar både ”Bruttoskuld” och ”Tillgångar” i (2) – oaktat hur det finansiella sparandet utvecklar sig.[4]

Utfallet för sparande och skuld i stat respektive kommuner

Att det finns en skillnad mellan sektorerna är tydligt från deras respektive utveckling de senaste dryga 25 åren, se diagram 1a och 1b. För staten ser vi – som förväntat – att det ackumulerade finansiella sparandet följer utvecklingen av skulden relativt väl.[5] För kommunerna är utvecklingen däremot en helt annan. Där har skulden ökat med knappt 500 miljarder kronor mer än vad det i genomsnitt svagt negativa finansiella sparandet har gett upphov till.[6]

Diagram 1a och 1b: Konsoliderad bruttoskuld enligt Maastricht-definitionen och ackumulerat finansiellt sparande

Anm.: Serierna med ackumulerat finansiellt sparande har respektive skuld 1996Q1 som start­värde, varefter det finansiella sparandet från och med 1996Q2 har subtraherats i varje period.

Källor: SCB och Eurostat.

Detta har i sin tur över tid haft en påtaglig effekt på sammansättningen av den offentliga skulden. Statens konsoliderade skuld enligt Maastricht-definitionen har minskat med ungefär 300 miljarder kronor medan den har ökat med drygt 600 miljarder kronor för kommuner och regioner.[7] Från att ha haft en relativ fördelning mellan stat och kommun på ungefär 95/5 vid ramverkets införande är den nu cirka 60/40. I ett internationellt perspektiv sticker situationen ut i dubbel bemärkelse, både på grund av att den svenska offentliga skulden är mycket låg men också på grund av att kommunernas skuld är ovanligt hög.[8]

Kommunernas skuld och Maastrichtmåttet

Skuldökningen hos kommunerna har generellt drivits av såväl lån till förvaltningen som av vidareutlåning till kommunala affärsdrivande företag. I ”Hur höga är egentligen kommunsektorns skulder?” lyfter Kommuninvest fram att en stor del av investeringarna och skuldökningen drivs av den demografiska utvecklingen där en stark befolkningsökning under en längre tid har medfört ett ökat investeringsbehov.[9] Men som Kommuninvests rapport också beskriver har respektive kommuns val av organisatorisk lösning stor påverkan på Maastrichtskulden, bland annat genom användandet av så kallade intern­banker. Anledningen är att det spelar roll för Maastrichtmåttet om kommunen lånar upp pengarna och skickar dem vidare till det kommunala bolaget som är verksamt inom näringslivet eller om bolaget själv lånar upp pengarna. I det förra fallet ingår skulden i Maastrichtmåttet, men inte i det senare.[10]

Kommer situationen att bestå framöver?

Blickar vi framåt ger ramverket i nuvarande utformning alltså inte en tydlig och förutsägbar koppling mellan sparande och skuld för framför allt kommunerna och därmed heller inte för den offentliga sektorn som helhet. Det är därför inte tydligt och förutsägbart vilken sektor som kommer att skuldsätta sig och hur mycket. Och utrymmet för variation är stort att döma av utfallet i Figur 1b.

Detta spelar roll för analysen av till exempel förändringar av ramverket.[11] Ser vi till räkneexempel på vad olika framtida saldomål leder till för långsiktig skuldsättning bygger dessa bland annat på antaganden om kommunsektorn och om hur ”Tillgångar” i ekvation (2) kommer att utvecklas. Tillsammans med antaganden om ”Värdeförändring” samt en tolkning av hur balanskravet kommer att efterlevas (påverkar ”Finansiellt sparande”) leder detta till en långsiktig ”Bruttoskuld” och därmed en uppfattning om sektorns bidrag till Maastrichtskulden.[12]

Bilden av Maastrichtskuldens framtida utveckling på lång sikt vilar alltså i icke försumbar utsträckning på frågan om hur mycket lån i kommunsektorn som tas upp oaktat det finansiella sparandets utveckling. Det är med andra ord möjligt att skissa på två scenarier där alla delar av det finanspolitiska ramverket följs till punkt och pricka i båda scenarierna, men där det uppstår en påtaglig skillnad i Maastrichtskuldens utveckling beroende på olika antaganden om kommunernas val av denna sorts skuldsättning. Givet de framtida investeringsbehoven i kommunsektorn som till exempel SKR beskriver i Ekonomirapporten i höstas är det heller inte omöjligt att kommunerna framöver kommer att öka sin skuldsättning utöver vad det finansiella sparandet medger.

Ramverket, sammansättningen och statens möjligheter att låna

En svag koppling mellan sparande och skuld gör ramverkets styrning mindre tydlig. Vidare är frågan om vilken delsektor som skuldsätter sig viktig och intressant ur både ett samhällsekonomiskt och ett politiskt perspektiv.[13] Den är också viktig ur ett kostnadsperspektiv för den offentliga sektorn som helhet då staten lånar billigare än kommunerna. Så, givet skuldankaret och en långsiktig Maastricht­skuld på 35 procent av BNP, kommer kommuner och regioner då att stå för säg 5, 15 eller 25 procent? Och vilka konsekvenser kommer av att statsskulden i så fall blir 30, 20 respektive 10 procent av BNP?

Dessa frågor är relevanta givet ramverkets ambition att styra skuldsättningen, men de är också viktiga givet ramverkets mål om att den finanspolitiska hållbarheten bland annat syftar till förmågan att hantera kraftiga konjunktur­nedgångar. Denna hantering vilar nämligen ytterst på statens möjligheter att låna varför frågan också är viktig ur ett skuldförvaltnings­perspektiv. Men den diskussionen ryms inte i detta inlägg.

---

[1] För en genomgång av olika skuldmått i offentlig sektor, se till exempel Konjunkturinstitutet och Andersson avsnitt 2.1.

[2] För två exempel i närtid, se till exempel Calmfors och Konjunkturinstitutet.

[3] Det kassamässiga budgetsaldot är visserligen inte exakt lika med det periodiserade finansiella sparandet, men på längre sikt följer de varandra nära. Och staten får även ta upp nya lån för att tillgodose behov av statspapper om den finansiella stabiliteten är hotad och för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.

[4] Framställningen är förenklad på flera sätt. På lång sikt kan till exempel inte skulderna öka hur mycket som helst, avskrivningar och räntekostnader påverkar det finansiella sparandet. Dessutom tas vissa sorters investeringar upp i det finansiella sparandet.

[5] Det finns flera möjliga andra anledningar till att skillnader uppstår mellan måtten, se till exempel En översyn av överskottsmålet från 2016, avsnitt 8.3.3, för en genomgång. Den faktor som haft störst effekt under den aktuella tidsperioden är Riksgäldens lån till Riksbanken i samband med att Riksbanken byggde upp valutareserven, vilket påverkade skulden men inte det finansiella sparandet.

[6] Samma beräkningar kan göras med endast statistik från Finansräkenskaperna och de ger i allt väsentligt samma bild av den relativa utvecklingen mellan finansiellt sparande och skuld.

[7] Kopplingen mellan sparande och skuld i ålderspensionssystemet är heller inte tydlig, men det spelar inte lika stor direkt roll då sektorns andel av Maastrichtskulden är nära noll. Dock har överskottet i denna sektor allt annat lika medgett ett större underskott i staten, vilket i sin tur allt annat lika har lett till en högre statsskuld.

[8] Se till exempel Kommuninvest för en internationell jämförelse.

[9] Den skuldökning som diskuteras i rapporten är inte endast den som definitionsmässigt är synonym med Maastrichtmåttet utan flera olika skuldmått analyseras. Gemensamt för de olika måtten är dock en tydlig uppåtgående trend under 2010-talet.

[10] Det finns flera ytterligare aspekter på frågan om hur kommunernas skulder mäts och skillnaden mellan olika mått, vilket nämnda rapport av Kommuninvest belyser.

[11] Räkneexempel på sambandet mellan saldomål och långsiktig Maastrichtskuld finns till exempel i Översynen av överskottsmålet, Konjunkturinstitutet, Calmfors och Långtidsutredningen.

[12] Ett exempel är Konjunkturinstitutets Hållbarhetsrapporten 2024 där antagandet på lång sikt för kommunsektorn är att det finansiella sparandet är -0,3, att värdeförändringen är noll (i linje med den historiska utvecklingen) samt att de finansiella tillgångarna ökar i linje med kommunernas konsumtion. Det ska dock framhållas att det finns ett flertal definitionsmässiga skillnader mellan dylika detaljerade beräkningar och framställningen i ekvation (2), vilken bara ger en förenklad långsiktig, approximativ bild av sambandet mellan sparande och skuld.

[13] SOU 2021:75 belyser detta från ett kommunperspektiv.