Därför bör inte enskilda utgiftsposter i statsbudgeten knytas till BNP

Den svenska statsbudgeten bestäms utifrån behov och resurser, med två undantag: försvaret och biståndet. Dessa poster har politikerna istället knutit till nivån på bruttonationalprodukten, BNP, vilket försvagar kopplingen till utgiftsområdenas behov samt skapar oönskad omfördelning inom budgeten. I detta inlägg diskuteras problemen med att knyta enskilda utgiftsposter till BNP.

Att använda BNP som ankare när man ska beskriva storleken på ett lands statsbudget eller dess underskott är vanligt. Anledningen är att BNP mäter länders ekonomiska aktivitet på ett sätt som är relativt oberoende av den politiska processen. Därmed bli en BNP-koppling ett sätt att minska politikernas, eventuellt alltför kortsiktiga, inflytande över budgeten.

Däremot är det mindre vanligt att enskilda budgetposter knyts till fasta BNP-procentmål. Inte heller Sverige gör det i normalfallet. Orsaken är att det finns flera generella problem med att knyta enskilda poster i statsbudgeten till BNPs nominella storlek.

Ett av problemen med ett fast BNP-procentmål för enskilda budgetposter är att det separerar utgifterna från deras underliggande behov och även från de befintliga resursernas storlek. Hur mycket pengar som behövs inom ett område kan variera från år till år. Kanske ökar behoven ifall en oförutsedd utveckling inträffar, eller så minskar behoven om effektiviteten inom utgiftsområdet har stigit vilket leder till att man uppnår samma mål till mindre kostnad. Dessa problem förstärks av det faktum att BNP-tillväxten drivs av helt andra faktorer, dels långsiktiga såsom teknologisk utveckling och, befolkningsökning, dels kortsiktiga konjunktursvängningar eller finanspolitik.

Ett fast BNP-procentmål för enskilda budgetposter kan ge upphov till oönskad omfördelning mellan budgetposter. Om politiken exempelvis vill se en ambition att höja eller sänka landets skattekvot, dvs de totala skatteintäkternas storlek delad med BNP, så innebär ett fast BNP-procentmål att enskilda posters relativa betydelse i statsbudgeten minskar eller ökar.

Ekonomins kapitalförslitningstakt skapar också problem med BNP-knytning. BNP är bruttovärdet av allt som produceras. Produktionen sker dock till priset av att kapitalet förslits för att maskiner slits eller rostar eller för att teknologin föråldras. Kapitalförslitnigen ingår alltså som en inkomst i BNP-måttet, men eftersom kapitalägarna måste använda en del av sina inkomster för att ersätta kapitalstocken är BNP inte ett mått på egentlig inkomst. Takten i kapitalförslitningen har ökat på senare tid. I Sverige är idag nästan en femtedel av BNP kapitalförslitning, vilket är en fördubbling på 30 år. Resultatet är att en allt större andel av ”riktiga” nettoinkomster måste användas till uppfylla den bestämda andelen av bruttoinkomsten, BNP, vilket skapar en oönskad omfördelning mellan budgetposterna. En ganska enkel lösning på detta problem vore att ersätta BNP med nettonationalprodukten, NNP, eller nettonationalinkomsten, NNI (som även tar hänsyn till inkomstflöden mellan länder).

I Sverige har två utgiftsområden separerats från statsbudgetens normala genomlysning och granskande konkurrens: försvarsbudgeten, som under det senaste året har kopplats till en målsättning om en utgiftsnivå på 2% av BNP, och biståndet, som sedan 2013 har kopplats till 1% av BNP.

Exempel 1: Försvarsutgifter på 2% av BNP
Regeringen och oppositionen talar idag om att låsa Sveriges försvarsutgifter till 2% av BNP. Varför gör man det? Delvis handlar det om Natoländernas ambition om att ha försvarsutgifter på 2% av BNP (vilket inte alla Natoländer klarar av). För Sveriges del innebär 2% av BNP en betydande höjning av försvarsutgifterna i förhållande till de nivåer vi haft sedan 1990-talet.

Är 2% en rimlig nivå för Sverige? Jag har ingen expertis på detta område och vet därför inte svaret. Men om man ser den militära och civila beredskapen som en kapitalstock så antyder våra avstannade satsningar sedan ”historiens slut” i början av 1990-talet att vi behöver en period av kraftigt ökade resurser som kanske ligger betydligt över 2% av BNP, och där 2% kanske utgör en långsiktig lägstanivå. Detta är åtminstone vad våra tidigare historiska erfarenheter ger vid handen.

Den förra gången Sverige ställdes inför ett hastigt försämrat säkerhetspolitiskt läge var när andra världskriget bröt ut 1939. Situationen har vissa likheter med dagens. Ett krig blossade hastigt upp i Europa. Sverige insåg betydelsen av en trovärdig militär och civil beredskap, vilket landet saknade efter åratal av små och stadigt krympande försvarsbudgetar.

Regeringen inledde då en kraftig upprustning av alla försvarsgrenar. Försvarsutgifterna ökade från att varit mindre än 2% av BNP på 30-talet till 10-12% av BNP per år under hela kriget. Behoven av upprustad försvarsförmåga fortsatte även efter kriget och utgifterna låg kring 3-4% av BNP årligen under 50-, 60- och 70-talen. Så omfattande investeringar krävdes för att bygga upp ett ordentlig försvarskapital. Följande figur visar Sveriges försvarsutgifter som andel av BNP mellan 1920 och 2021 (källa: FOI).

Figur 1: Sveriges officiella försvarsutifter 1900-2021 (Källa: FOI).

Vad säger denna episod om Sveriges nuvarande politik? För det första att en frikoppling mellan behov och utgifter kan skapa problem. Om Per-Albin Hansson och hans efterföljare på 1940- och 50-talens hade bestämt sig för att låsa fast försvarsutgifterna till 2% av BNP, vilket hade varit en tydlig ökning från 1930-talets låga nivåer, hade detta lett till en klart lägre investeringar än vad som faktiskt skedde.

Ett enkelt räkneexempel: Om man jämför de faktiska försvarsutgifterna under 1940-1960 med en fastlåst försvarsbudget på 2% av BNP från 1940, så hade Sverige fått vänta till 1985 innan 1960 års faktiska nivå hade uppnåtts, alltså en fördröjning på 25 år i faktiskt försvarsförmåga. Så mycket större ansågs alltså behoven under 1940- och 50-talen än nivån 2% av BNP. Hur stora behov Sverige kommer att ha kommande år vet inte jag, men sannolikt är de inte exakt 2%. Och då är det bäst ifall denna nivålåsning har upphävts.

Exempel 2: Biståndsutgifter på 1% av BNP
Sverige har långa och stolta traditioner av att vilja hjälpa fattiga länder med bistånd och hjälp i annan form. Oavsett vad man anser om biståndet sticker Sverige ut internationellt sett. Vi har valt en unik strategi (som vi endast delar med Norge) där regeringen låser fast biståndsbudgeten till 1% av BNP. (Förslaget om att ge 1% av sina inkomster är dock gammalt). Figuren nedan (hämtad här) visar Sverige ligger på toppnivå bland världens rika länder. Medelnivån i de rika ländernas klubb, OECD, är hälften så stor (Finland ger 0,3% av BNP, Danmark 0,7%).  

Figur 2: Biståndsbudget som andel av BNI 2018 (källa: Visualcapitalist.com)

Är det inte bra att vi ligger högst i bistånd? Frågan är inte enkel att besvara. Ekonomiskt bistånd är en omdiskuterad fråga i både akademiska och politiska kretsar. Antalet utredningar och forskningsprojekt som har granskat biståndets effektivitet är enormt, och slutsatserna om biståndets verkningsgrad skiljer sig åt. Att visst bistånd fungerar verkar klart, och det gäller motsatsen. Två kända ekonomer, tillika biståndsvänner, är engelsmannen Paul Collier, se t ex boken The Bottom Billion, och vår svenske Stefan de Vylder, se boken Utvecklingens drivkrafter. Deras skrifter argumenterar för att vi ska ha ett generöst bistånd, men de för även fram viktiga kritiska aspekter till att biståndets utformning och verkningsgrad ofta brister.

Att öronmärka av biståndet till BNP-nivån är dock problematiskt även av andra skäl. Nivålåsningen riskerar urholka kvaliteten i biståndsverksamheten. Frikopplingen mellan behov och utgifter innebär att biståndsmyndigheten SIDA, och dess stödmottagare, inte behöver motivera sina utgifter och verksamheter lika väl som andra offentligt finansierade myndigheter och organisationer där ingen på förhand given utgiftsstorlek är definierad på samma sätt. Biståndets storlek är öronmärkt oavsett vad som händer, och det finns en uppenbar risk att om inga trovärdiga hot om neddragna medel finns, så minskar mottagarnas drivkrafter att göra ett bra jobb.

I Sverige har biståndets höga nivåer ifrågasatts på senare tid, även från kanske oväntat håll. Den stora Jämlikhetskommissionen som presenterade sin rapport år 2020, finansierade i princip hela sitt ambitiösa jämlikhetsreformpaket med att sänka biståndsbudgeten från 1% till 0,7% av BNP. Den nuvarande socialdemokratiska regeringen har finansierat i princip hela Ukrainahjälpen genom att ta från biståndsbudgeten, som 2022 verkar bli 0,5% av BNP.

Sammanfattningsvis finns skäl att ompröva låsningen till en fast BNP-procent som Sveriges politiker (både regering och opposition) idag gör när det gäller försvaret och biståndet.

Comments

  1. Anders Ekbom says:

    Tack Daniel för en intressant artikel. Det kan finnas problem med denna procentuella knytning, men jag skulle dock vilja invända mot två saker du lyfter:

    1. Du skriver att ”Biståndets storlek är öronmärkt oavsett vad som händer, och det finns en uppenbar risk att om inga trovärdiga hot om neddragna medel finns, så minskar mottagarnas drivkrafter att göra ett bra jobb.” Detta gäller inte i praktiken eller i den faktiska politiken då budgeten fördelas; du skriver det själv att biståndets volym har urholkats rejält under senare år pga s k avräkningar för flyktinghjälp mm. Så i praktiken och i det politiska spelet så ges inga 1% till bistånd, utan kanske 0,6-0,7%. Detta gäller vad jag vet inte utgifterna till försvaret.

    Skrivningen är också fel utifrån alla de tusentals mottagare av svenskt bistånd. Stödet till dem är inte ”öronmärkt oavsett vad som händer”, eller att ”inga trovärdiga hot om neddragna medel finns”. Upptäcker man korruption så kan de dras in över dagen. Gör de ett dåligt jobb i sin verksamhet så riskerar de att bli utan eller få rejält mycket mindre då avtalet med Sida (eller UD) löper ut. Konkurrensen om svenska biståndsmedel är hård mellan mottagare.

    2. Du skriver också att: ”…biståndsmyndigheten SIDA, och dess stödmottagare, inte behöver motivera sina utgifter och verksamheter lika väl som andra offentligt finansierade myndigheter och organisationer…” Har du forskning och trovärdig källa på det så är jag nyfiken på att se den. Annars är min syn och erfarenhet att såväl Sida och som dess stödmottagare har rigorösa krav på att motivera sina utgifter och verksamheter, helt i paritet med andra offentligt finansierade myndigheter och organisationer. Kanske t o m mer än dem just pga av att Sida arbetar i svåra miljöer med svaga institutioner med hög risk för korruption, ineffektivitet mm. Sidas beredningsprocesser för insatser är mycket rigorösa, och konkurrensen om bistånd mellan länder är hård.

    • jahajajahajahaja says:

      Anders, har du någonsin arbetat någonstans där din lön inte kommer från skattemedel?

      • Anders Ekbom says:

        Ja, på tryckeri, fotolabb, i livsmedelsbutik, för Röda Korset, för enskilda organisationer. Samt på långvårdssjukhus och på fängelse, men de är skattefinansierade. Något mer du undrade?

      • Daniel Spiro says:

        Denna kommentar är helt inriktad på person så borde inte släppts igenom av moderatorn.

    • Anders, du har flera bra kommentarer. Jag är väl medveten om att biståndet utvärderas och kan dras in. Poängen är väl snarast att budgetvillkoret ändå ofta är mjukare för biståndsverksamheten än i andra verksamheter och att detta till en del beror på de betydande belopp och den mekaniska kopplingen till BNI som biståndsflödets storlek baseras på. Jag tror därför inte att det har varit bra för biståndets kvalitet, och inte heller för Sidas effektivitet, att koppla biståndets storlek till BNI på detta vis.

  2. Helena Erlandsson says:

    Nu måste vi skära ned biståndet till främmande länder.

    Biståndet bör gå till- gles o .landsbygd .

    Vårt land Sverige förblöder.

  3. jahajajahajahaja says:

    2 % till försvaret handlar väl om en miniminivå, USA ligger väl på 4-5 %. Det handlar väl främst om att hantera friåkningsproblemetet som uppstår när man har kollektiva försvarsgarantier.

  4. Budgetträl says:

    Det gör egentligen ingen skillnad för dina resonemang men biståndet är knutet till BNI, inte BNP.

  5. Marcus says:

    Låter helt rimligt att incitamenten blir något konstiga när utgångspunkten är hur mycket pengar som ska spenderas och inte vad som ska uppnås/klaras av genom att spendera pengarna.

    Frågan om det inte underskattas hur mycket pengar det handlar om också när vi pratar om andelar av BNP/BNI och inte om totala skatteintäkter. De siffror jag hittar anger (i miljarder) BNP till 5457 och skatteintäkterna till 1189. 1% av BNP motsvarar då ca 4,5% respektive 9% av skatteintäkterna. För de av oss som är vana att betala saker med vår nettolön och inte med förädlingsvärdet av vårt arbete.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com-logga

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s

%d bloggare gillar detta: