Penningpolitik och full sysselsättning utan att åsidosätta inflationsmålet

Målen för penningpolitiken har blivit en aktuell fråga. Riksdagen har tillsatt en kommitté med uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och Riksbankslagen, inklusive penningpolitikens mål och medel. Full sysselsättning är det främsta målet för den ekonomiska politiken i Sverige. Hur kan penningpolitiken bidra till detta och samtidigt uppfylla inflationsmålet? Jo, genom att bland annat se inflationsmålet som ett mer långsiktigt mål, i meningen att inflationen ska hållas på målet i genomsnitt under en längre period, t.ex. fem år.

Vad kan penningpolitiken åstadkomma?

Penningpolitiken påverkar inflationen på både kortare och längre sikt. På längre sikt är inflationstakten huvudsakligen bestämd av penningpolitiken. Därför är det möjligt att välja ett siffersatt inflationsmål för penningpolitiken och det är möjligt att för penningpolitiken att stabilisera inflationen runt detta inflationsmål.

På kortare och medellång sikt kan penningpolitiken också påverka reala variabler som sysselsättning och arbetslöshet. Under förutsättning att inflationsförväntningarna i genomsnitt överensstämmer med inflationen kan dock normalt penningpolitiken inte på lång sikt påverka sysselsättningen och arbetslösheten. Deras långsiktigt hållbara nivåer bestäms istället av reala faktorer som påverkar arbetsmarknadens och lönebildningens funktionssätt. Dessa faktorer kan ändras över tiden och är inte direkt observer- och mätbara. Av detta skäl är det inte lämpligt att ha ett fast siffersatt mål för sysselsättning eller arbetslöshet; istället måste sysselsättningens och arbetslöshetens långsiktigt hållbara nivåer skattas under osäkerhet och kan behöva revideras över tiden. Under dessa förutsättningar är det möjligt för penningpolitiken att förutom att stabilisera inflationen runt ett inflationsmål också stabilisera sysselsättning och arbetslöshet runt skattade långsikt hållbara nivåer.

I Sverige har det sedan inflationsmålet introducerades 1995 visat sig att inflationsförväntningarna förankrades vid inflationsmålet trots att faktisk inflation i genomsnitt var betydligt lägre än målet. Detta innebär att det inte är självklart att inflationsförväntningarna, inte ens under en så lång period som 15 år, alltid anpassar sig till den faktiska inflationen. Om inflationsförväntningarna inte anpassar sig till den faktiska inflationen får penningpolitiken mer långsiktiga effekter på sysselsättning och arbetslöshet.[1]

Hög arbetslöshet under längre tid medför högre långtidsarbetslöshet, och långtidsarbetslösa har svårare än korttidsarbetslösa att få jobb. Genom att penningpolitiken påverkar långtidsarbetslösheten kan penningpolitiken även på så sätt få tämligen utdragna effekter på arbetslösheten. En viktig slutsats av denna omständighet är att efter en snabb uppgång i arbetslösheten över en långsiktigt hållbar nivå är det viktigt att snabbt få ner arbetslösheten igen, för att undvika stigande långtidsarbetslöshet och högre arbetslöshet under längre tid. Detta kan kräva en betydligt expansiv penningpolitik där inflationen under en period kan behöva skjuta över inflationsmålet. Likaså, om högre långtidsarbetslöshet hunnit bita sig fast kan det under en period behövas en särskilt expansiv penningpolitik med hög arbetskraftsefterfrågan och inflation över målet som resultat för att även långtidsarbetslösa ska få jobb.

Under förutsättning att inflationsförväntningarna anpassas till faktisk inflation är det dock som sagt normalt inte möjligt för penningpolitiken att påverka den långsiktigt hållbara nivån för arbetslösheten. Den kan istället påverkas och sänkas med strukturell politik som får arbetsmarknaden och lönebildningen att fungera bättre. I den mån den långsiktigt hållbara arbetslösheten inte anses motsvara den ekonomiska politikens mål om full sysselsättning är det således sådan strukturell politik som ska användas, inte penningpolitiken.

Vilka är nuvarande mål?

Enligt riksbankslagen är målet för penningpolitiken ett fast penningvärde. Riksbanken har konkretiserat detta i form av ett inflationsmål på 2 procent för årlig KPI-inflation. Riksbankslagens förarbeten slår fast att Riksbanken därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, skall stödja den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Riksbanken skriver därför i början på varje penningpolitisk rapport att den bedriver en flexibel inflationsmålspolitik, vilket innebär att Riksbanken, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbar utvecklingsbanor. Riksbanken betonar också att detta inte innebär att den gör avkall på att inflationsmålet är överordnat.

Vad betyder “att inte åsidosätta prisstabilitetsmålet” och att “inflationsmålet är överordnat”?

Vad betyder i detta sammanhang uttrycken ”att inte åsidosätta prisstabilitetsmålet” och ”inflationsmålet är överordnat”. De kan inte betyda att inflationen ska ligga på inflationsmålet hela tiden, eftersom detta helt enkelt inte är möjligt, på grund av fördröjningar i penningpolitikens effekt på inflationen och oundvikliga störningar och chocker. Det är inte heller lämpligt att det får betyda att Riksbankens inflationsprognoser ska ligga på målet inom en viss horisont, eftersom Riksbanken i så fall får incitament och i praktiken har möjlighet till att justera inflationsprognoserna så att ett sådant kriterium uppfylls. Granskningar av Riksbankens prognoser under senare år har också visat på en systematisk överskattning av faktisk inflation som är förenlig med ett sådant beteende.[2] Istället är det lämpligt att ovanstående uttryck helt enkelt betyder att inflationen i genomsnitt över en längre period (t.ex. en femårsperiod) inte ska avvika från inflationsmålet. Det innebär att inflationsmålet ses som ett mer långsiktigt mål.

Mot denna bakgrund blir Riksbankens mandat för penningpolitiken att stabilisera såväl inflationen runt inflationsmålet och som sysselsättningen runt en skattad långsiktigt hållbar nivå. En sådan stabilisering av inflationen medför att genomsnittlig inflation inte ska avvika från inflationsmålet och att inflationsmålet i den meningen är överordnat. Om arbetskraftsdeltagandet inte är särskilt konjunkturberoende kommer sysselsättning och arbetslöshet att samvariera (med omvänt tecken). Då uppnås en sådan stabilisering av sysselsättningen om Riksbanken stabiliserar arbetslösheten runt en skattad långsiktigt hållbar nivå.[3]

Federal Reserve är tydligare

En jämförelse mellan Riksbankens och Federal Reserves mandat visar att Federal Reserves mandat också består i att stabilisera såväl inflationen runt ett inflationsmål och sysselsättningen runt en långsiktigt hållbar nivå. Det är alltså ingen vare sig praktisk eller principiell skillnad mellan Federal Reserves ”duala” mandat och Riksbankens flexibla inflationsmålspolitik. För båda centralbankerna gäller det att bedriva penningpolitiken så att den begränsar såväl inflationens avvikelser från inflationsmålet och som sysselsättningen avvikelser från en långsiktigt hållbar nivå. Federal Reserve är dock tydligare än Riksbanken genom att betona att, i situationer när det uppstår en konflikt mellan att begränsa de båda slagen av avvikelser (till exempel när både inflationen och arbetslösheten är för höga), Federal Reserve tillämpar ett ”balanserat tillvägagångsätt” för att begränsa avvikelserna. Detta tolkas som att Federal Reserve fäster ungefär lika stor vikt vid avvikelser för inflationen som för sysselsättningen och arbetslösheten, en tolkning som stöds av uttalanden från flera ledamöter i Federal Market Open Committee, Federal Reserves penningpolitiska kommitté. Min mening är att en sådan lika stor vikt är rimlig. Jag anser också att Federal Reserves centrala policydokument ”Uttalande om långsiktiga mål och penningpolitisk strategi” utgör ett utmärkt föredöme för hur Riksbankens penningpolitik kan förtydligas.

Målen för penningpolitiken behöver förtydligas

Behövs ett explicit sysselsättnings- eller arbetslöshetsmål för penningpolitiken? Som framgår av diskussionen ovan innebär redan nuvarande skrivningar att Riksbankens mandat består i att den ska stabilisera såväl inflationen runt inflationsmålet som sysselsättningen runt en skattad långsiktigt hållbar nivå, varvid det senare normalt uppnås genom att stabilisera arbetslösheten runt en långsiktigt hållbar nivå. Nuvarande skrivningar behöver därför inte nödvändigtvis ändras. Men innebörden av nuvarande skrivningar behöver definitivt förtydligas av kommittén för översynen av det penningpolitiska ramverket, inklusive vilken vikt som fästs vid avvikelser för inflationen från inflationsmålet och avvikelser för arbetslösheten från den skattad långsiktigt hållbara nivån. Själv anser jag att lika vikt på dessa avvikelser är rimlig, i synnerhet som sysselsättningen har så stor vikt i den allmänna ekonomiska politiken.

Det är i detta sammanhang viktigt att komma ihåg att det, som framgått ovan, är en fundamental skillnad mellan inflationsmålet och den långsiktigt hållbar arbetslösheten. Eftersom den senare inte bestäms av penningpolitiken utan av arbetsmarknadens och lönebildningens funktionssätt, inte är direkt observer- och mätbar och kan ändras över tiden är det inte lämpligt med ett fast siffersatt mål för arbetslösheten. Istället måste den långsiktigt hållbara arbetslösheten skattas och bedömas och vid behov revideras. Det är i det sammanhanget dessutom lätt att se problem med att Riksbanken ensam skulle skatta och bedöma den långsiktigt hållbara arbetslösheten. Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet eller någon annan myndighet skulle kunna bidra med beräkningar av den långsiktigt hållbara arbetslösheten.

Läs mer om dessa frågor i min skrift Penningpolitik och full sysselsättning.

[1]  Om genomsnittliga inflation under längre tid avviker från de inflationsförväntningar och -antaganden som styr lönebildningen så påverkas den genomsnittliga arbetslösheten. Som visas här medförde den omständighet att 1997-2011 genomsnittlig inflation i Sverige var betydligt lägre än målet medan sådana inflationsförväntningar och -antaganden var nära målet att den genomsnittliga arbetslösheten blev betydligt högre än om genomsnittlig inflation legat på målet.

[2] Ett sådant beteende tycks också bekräftas här.

[3] Om arbetskraftsdeltagandet är konjunkturkänsligt och t.ex. understiger sin långsiktigt hållbara nivå (t.ex. på grund av “discourage worker”-fenomenet) bör arbetslösheten stabiliseras runt en lägre nivå än den långsiktigt hållbara för att stimulera till ökat arbetskraftsdeltagande.