Priset på utsläppsrätter för koldioxid har stigt dramatiskt de senaste åren. I detta gästinlägg diskuterar Daniel Spiro, docent i nationalekonomi vid Uppsala Universitet, huruvuda detta högre pris är ljuset i tunneln eller faktiskt dåliga nyheter.
Sen lite mer än ett år tillbaka har priset på utsläppsrätter inom EU:s handelssystem (EU-ETS) ökat kraftigt. Från att historiskt ha legat på runt 10 EUR/ton CO2 i många år, började priset sakta öka i mitten av 2020, se figur. Stundtals har ökningen varit markant, och varje nytt rekord har noterats med en kombination av fascination, domedagspredikan och ”champangekorkar” inom politiska kretsar och miljörörelsen. Nyligen passerade priset för första gången 100 EUR/ton.
Är det bra att priset på utsläppsrätter är högt? Här ska jag med utgångspunkt i miljöekonomisk teori samt ETS-systemets funktion försöka spekulera lite om detta. För den som inte orkar läsa så är mitt svar i korthet: ”Förmodligen dåligt, i bästa fall osäkert”.
Jag börjar med den enklaste modellen.
Det finns två principiella sätt att sätta ett pris på utsläpp: genom CO2-skatt eller genom ett tak för mängden utsläpp kombinerat med handel med utsläppsrätter. Båda dessa syftar till att minimera mängden utsläpp och den ekonomiska skadan till följd av begränsningen. Jag kommer här utgå ifrån att låga utsläpp är ”bra” och att liten ekonomisk skada av utsläppsbegränsningen är ”bra”. Jag bokstavsnumrerar delslutsatserna i mitt resonemang nedan för tydlighets skull.
EU-ETS bygger som bekant på tak+handel (cap and trade). I ett sådant system sätts taket först och sen visar det sig vad priset på utsläppsrätter blir. Fördelen med ett sådant system är att man vet vad de totala utsläppen blir – de blir helt enkelt lika med taket. EU-ETS tillåter även att utsläppsrätter sparas till senare år. Det betyder att utsläppen inte nödvändigtvis slår i taket varje år, men över tid kommer utsläppen addera till summan av taken. (Notera att möjligheten att utsläppen över längre tid inte når upp till taket inte är kompatibelt med ett pris högre än noll) Takets bana inom EU-ETS skärptes först i början 2020 och sen kraftigt i en revidering i jul 2021 till att minska med 4,2% per år. (A) För mängden utsläpp är alltså takets nivå det enda som spelar roll. Om ”något” inte påverkar taket nu eller senare så är detta ”något” irrelevant för utsläppen.
Till skillnad från utsläppen så är den ekonomiska skadan inom ett tak+handelssystem osäker eftersom man inte vet hur dyrt det blir för företagen att klara sig med den givna mängden utsläppsrätter. Priset på utsläppsrätter är ett mått på hur svårt det är för ekonomin att lägga sig under taket. (B) Dagens höga utsläppspris säger alltså att den ekonomiska skadan är hög och att det är svårt att hitta billiga utsläppsminskningar.
Detta är potentiellt yttermera dåliga nyheter. Varför? När politiker bestämmer utsläppstaket så gör dom det för att balansera utsläppsminskningar mot förmodad ekonomisk skada som ju, som sagt, är osäker på förhand. (C) Ett högt pris indikerar att ekonomiska skadan blev hög och man kan då tänka sig att beslutsfattarna vill höja det framtida taket vilket ökar utsläppen. Huruvida det kommer ske är oklart, man vet inte hur hårt EU:s politiker ser sig bundna av tidigare beslut, men det kan inte uteslutas även om det skulle ha en hög kostnad i form av förlorad trovärdighet i klimatfrågan. I praktiken behöver denna effekt dock inte innebära att taket höjs. Det kan istället ta formen av att undantag för vissa branscher införs eller att skärpningar som ännu inte är officiella läggs på is. Forskning om tak som ändras när man lär sig om ekonomiska kostnaden finns inte idag, men jag har ett teoretiskt projekt för att belysa denna möjlighet.
Faktorerna A-C anser jag vara de primära. Men om man ser närmare på EU-ETS så finns det mer nyanser att måla fram. För några år sen skedde en revidering av hur taket bestäms. Det kallas för ”The Swedish proposal” och innebär i princip att taket är flexibelt nedåt – det sänks tillfälligt (under innevarande år) om mängden utsläppsrätter som sparades från förra året är över en viss nivå (se formell beskrivning här och enklare beskrivning här). (D) En möjlig förklaring till det höga nuvarande priset kan då vara att marknaden förväntar sig att taket blir ännu tajtare i framtiden och att den då bunkrar utsläppsrätter vilket sänker det framtida taket och utsläppen. Detta kan alltså bli en slags självuppfyllande profetia (se här för teori i den riktningen. Om så är fallet vore det bra för utsläppen men dåligt ekonomiskt. Förväntningar om att det blir dyrt att lägga sig under ett framtida tak är ju en indikation i linje med (B) ovan. Oavsett så finns mig veterligen inte data ännu för hur mycket som bunkrats under 2022, så (D) är svår att verifiera.
Hittills har jag beskrivit EU:s utsläppshandel som ett slutet system. Det är det naturligtvis inte eftersom det finns en omvärld. Höga utsläppspriser inom EU kan då ha sekundära effekter, så kallade utsläppsläckage. (E) En effekt av detta är att det höga priset på utsläpp får företag inom EU att lokalisera sin produktion i andra länder vilket är både ekonomiskt skadligt för EU och skulle öka de globala utsläppen.
Empirisk forskning ger blandat stöd för sådana ”pollution-haven effects” (se t.ex. här, här och här). Men det är svårt att säga vad som händer när priset nu är högt eftersom just sådana studier inte finns. Dock kommer denna problematik förmodligen begränsas om några år när EU inför en avgift på CO2 innehåll i importerade varor.
(F) En annan sekundär effekt är att andra länder, som funderar på att begränsa utsläppen, nu ser att ekonomiska priset för detta är högt och då väljer en mindre ambitiös klimatpolitik. Jag känner inte till någon empirisk forskning på sådana effekter, bara teori (t. ex. denna och denna).
Summan av detta är att de flesta delslutsatserna ger skäl för sorg hos oss som vill begränsa utsläppen och den ekonomiska skadan av denna politik. Men jag hoppas jag har fel.
Ekonomistas 
Tack för intressant inspel – bra att nyttan med höga priser på utsläppsrätter ifrågasätts.
Några kommentarer:
1. I arbetet med utsläppshandelssystemet har i praktiken intresset av att skapa stabila förutsättningar för investeringar i nya, utsläppssnåla lösningar (stabilt höga priser på utsläppsrätter) ofta fått vägt tyngre än den mera kortsiktiga strävan att minska utsläppen till lägsta kostnad.
2. “The Swedish proposal” introducerades primärt i syfte att dränera systemet på den “överutgivning” av utsläppsrätter på 2-3 miljarder som gjordes tidigt, så att priset på utsläppsrätter skulle stiga. Överskottsproblemet är sedan flera år löst (vilket återspeglas av prisutvecklingen), men i den politiska processen har trots detta funnits en enighet om att behålla mekanismen av, som jag tolkar det, oro för nya överskottssituationer.
3. Utgivningen av nya utsläppsrätter i systemet styrs av den så kallade Linjära ReduktionsFaktorn, LRF, som anger hur snabbt utgivningen av nya utsläppsrätter minskar per år. LRF brukar anges i procent, men eftersom den (i huvudsak) relaterar till utgivningen av utsläppsrätter 2008-2012, dvs en fast siffra, sker minskningen med ett fast antal per år. 2013-2020 var LRF 1,74, vilket post-Brexit motsvarar drygt 34 miljoner. Just nu är LRF 2,2, dvs, 43 miljoner.
4. Enligt den uppgörelse som slöts mellan Europaparlamentet och ministerrådet (=regeringarna) strax före jul, kommer LRF vid årsskiftet 2023/24 att höjas till 4,3, 2027/28 till 4,4 (förutsatt att både Europaparlamentet och ministerrådet ger formella klartecken till uppgörelsen). Konkret innebär att att nyutgivningen mellan 2020 och 2030 halveras, dvs. en hastig åtstramning. Vilken effekten blir på priset på utsläppsrätter avgörs av hur snabbt deltagarna i handeln lyckas anpassa sig. När stänger SSAB sina masugnar? Hur fort fasas kolkraften ut? Hur mycket kommer det att flygas inom EES? Lyckas cementindustrin sluta avtal om att lagra den koldioxid de oundvikligen kommer att producera i berggrunden (CCS)? Snabba utsläppsminskningar betyder lägre priser, långsamma högre.
Tack för kommentarer/preciseringar.
1) Förstår inte riktigt. I ETS köper de företag med högst betalningsvilja utsläppsrätterna, dvs de som har störst nytta/har dyrast att avstå. Alltså är det just de billigaste utsläppsminskningarna som genomförs.
2) Enig i din bild (dock har jag ingen särskild insyn i processen). Men, mig veterligen flexar taket nedåt även när “inte-jättestora” mängder utsläppsrätter sparas (men återstår att se om det faktiskt händer). En viktig aspekt är också den strategiska, såsom dom skriver här “national policies that reduce allowance demand can now reduce long-run cumulative emissions”
https://link.springer.com/article/10.1007/s10640-020-00518-w
Det betyder att mer ambitiösa länder (Sverige?) eller personer kan köpa utsläppsrätter, spara dom (vilket sänker taket) och sen skrota dom.
3) Tack för precisering.
4) Enig.
1. Vad jag menade var att politiken haft en ambition att göra utsläppsrätterna dyra i syfte att locka fram investeringar i dyr, utsläppsfri teknik. Företag som gör fossilfritt stål behöver inte köpa de dyra utsläppsrätterna, men för att de ska få täckning för sina höga kostnader behöver de det höga stålpris som följer av dyra utsläppsrätter.
2. Just nu fungerar systemet så att om utsläppen minskar 1 ton krymper den totala “bubblan” med 0,24 ton. Så länge TNAC (antalet outnyttjade utsläppsrätter ute på marknaden) är över 833 miljoner. Är TNAC under 833 miljoner är “flexen” satt ur spel. Då påverkas inte bubblans storlek av utsläppens storlek.
Med de ändringar som är på väg att klubbas (är tänkta att gälla fr o m 2024) gäller detta förhållande fortfarande så länge TNAC är över 1096 miljoner (eller under 833 miljoner). Är TNAC 833-1096 miljoner kommer relationen däremot att bli 1/1, dvs. med varje utsläppsförändring + eller – 1 ton kommer utsläppsbubblan att öka resp. krympa med 1 ton.
1) Syftet med ETS är ju att minska utsläppen, att de blir dyra har i sig inget egenvärde (vilket är en av poängerna med inlägget). Men kan ju hända politiker missförstått det.
2) Tack för precisering. När jag gräver får jag det till att sparade utsläppsrätter sep2021-aug2022 var 1600 miljoner och att taket därför sänktes med ca 350 miljoner ton. Om rätt tolkat så betyder det att Swedish proposal bara under den perioden sparat in motsvarande ca 8 år av Sveriges totala utsläpp. Så den regeln biter. Men det tyder också på att punkt D i inlägget blir viktigare (iaf 2022).
1. För att vara lite petig så skulle jag nog formulera grundsyftet med ETS som att begränsa utsläppen till den volym politikerna bestämt i lagstiftningen – nog faktiskt inte egentligen att minska utsläppen därutöver.
Det som ledde till att politikerna i flera steg kom att ytterligare (dleis genom självförstärkande mekanismer) strypa systemet, var att det av flera skäl hade uppstått ett “överskott” med priser på skvalpnivå (3-5 euro per styck).
Att regelverket skärptes tror jag inte primärt kan härledas till att man fått en tuffare syn på klimatproblematiken, utan på önskemålet att få upp priset. På “skvalpnivå” drev priset vare sig teknikutveckling eller investeringar någon speciell riktning.
2. “Avlänkningen” av utgivna utsläppsrätter från auktionering till marknadsstabilitetsreserven (för senare annullering) styrs av hur många outnyttjade utsläppsrätter det finns vid varje årsskifte (kallas TNAC, Total Number of Allowances in Circulation). Detta värde publiceras årligen i maj.
Den avlänkning som ägde rum 1 sep 2021-31 aug 2022 utgjorde 24 procent av TNAC vid årsskiftet 2020/2021. Om avlänkningen 2021/2022 period var 350 miljoner, bör TNAC vid årsskiftet 2020/21 således ha varit 350/0,24=1458 miljoner
Systemet är självförstärkande på ett rätt märkligt sätt: Ju lägre utsläpp, desto högre TNAC, desto större avlänkning/annullering och därmed lägre totalt återstående utsläppsutrymme. Och tvärtom – ju högre utsläpp, desto lägre TNAC, desto mindre avlänkning/annullering och desto högre totalt återstående utsläppsutrymme.
Bra resonemang Daniel, jag håller i allt väsentligt med om dem! Men några små kompletterande resonemang ändå:
1. Det är förstås sant att utsläppsrättigheterna minskat (och minskar) över tid och att priset ökat ganska dramatiskt, samt att det vore bättre om åtgärderna för utsläppsminskningar vore så billiga så att priset inte behövde öka. Samtidigt är ju prisökningen ett resultat av just minskningen i antalet rättigheter vilket i sig ju är bra; d v s, en alternativ värld där rättigheterna inte minskat och priset inte ökat över tid vore sämre (givet att vi värderar utsläppsminskningarna någorlunda rimligt).
2. Även om priset ökat snabbt är det knappast i absoluta tal jättehögt, utan i storleksordningen 1 kr per kg CO2, vilket t ex motsvarar ca 2,3 kr per liter bensin.
3. Angående ”pollution-haven effects” så är det förstås sant att sådana rimligen blir större vid större prisskillnader mot omvärlden. Men analogt kan man se det faktum att EU har ett väsentligt högre utsläppspris som en indikation på att mycket energiintensiv verksamhet ändå inte lämnat EU trots det högre priset. I en alternativ värld där företag lokaliseras primärt efter utsläppspriserna skulle ju internationell marknadsjämvikt innebära att priset på utsläppsrätter skulle bli detsamma som i omvärlden.
4. Ett högre utsläppspris, givet att företag inte flyttar, innebär att fler teknologier för utsläppsminskningar blir lönsamma, och detta genererar teknisk utveckling som i sig rimligen genererar positiva överspillningseffekter.
Tack för kommentarer.
1) Helt enig. Inlägget ska inte förstås som att vi nu bör avskaffa/sänka ETS ambitionerna. Här är min rangordning:
ETS med lågt pris > ETS med högt pris > inget ETS.
2) Kan varken hålla med eller säga emot.
3) Korrekt. Dock kan jag tycka att direkt evidens ang pollution-haven effect är mer informativt än sådan indirekt signal. Med kommande koldioxid-tull lär pollution haven bli mindre oavsett.
4) Hm. Detta är lite lurigt, men är nog oenig. Ja, FoU skapar spillovers. Men att priset blev högt är ju ett tecken på att tidigare FoU inte lyckats, dvs mindre som kan spillas över. Dvs, det är samma resonemang här som i inlägget. Taket är bra för att det driver fram FoU. Men givet taket, om priset blev lågt skulle det vara ett tecken på lyckad FoU som kunde spillas över.
Ang 4: Ja, det är förstås sant att ett lågt pris skulle kunna vara “ett tecken på lyckad FoU som kunde spillas över”, men det motsäger ju inte att ett högt pris, för ett givet tak, skulle kunna generera mer teknisk utveckling framgent (och som om den är riktigt framgångsrik i sin tur skulle kunna generera ett lägre pris i framtiden även med ett sänkt tak).
FoU bär ju frukt med en fördröjning. Alltså är det inte dagens pris som generar FoU (om marknaden är rationell) utan det förväntade framtida priset som drivs av att taket i framtiden är lågt. Går denna FoU bra så blir priset imorgon “lågt” och går FoUn dåligt så blir priset högt.
I den mån marknaden inte är helt rationell så kan dagens höga pris fungera som en väckarklocka för företag — “detta blev dyrt, nu måste vi sätta igång med FoU”. Men det att de sätter igång påverkar ju inte EU:s utsläpp utan har ju som primärt syfte att priset imorgon ska bli lågt. Dessutom, viktigt här, om de vaknat tidigare så hade dom ju redan tidigare satsat på FoU och priset blivit lågt. Så återigen, lågt realiserat pris är korrelerat med mycket lyckad FoU och mycket spillovers.
Hmmm… Din sista kommentar håller jag inte riktigt med om. Företagsinvesteringar i FoU (eller något annat) har visserligen så klart tidseftersläpnngar i avkastning men har ju knappast “som primärt syfte att priset imorgon ska bli lågt”, utan att generera så hög vinst som möjligt till företaget (givet vad man tror om framtiden, inkl dess priser, som bl a beror på andra företags investeringar etc). Kanske missförstod jag vad du menade, och vad som är en “bra” signal kan förstås både tolkas utifrån vad detta borde innebära i termer av vad som redan hänt givet signalen och dess effekter på framtida utveckling (analogt med resonemangen om pollution havens), men jag sätter punkt för min del här oavsett. Bra inlägg som sagt!
Borde stått “kostnaden imorgon ska bli låg”. Tack för bra diskussion.