Ett nytt försvarslån krävs förmodligen för att täcka den militära upprustningen

När länder behöver göra särskilt stora investeringar som ska täcka både nutida och framtida behov finns skäl att dessa investeringar läggs vid sidan av den löpande statsbudgeten. Sverige står inför en period av upprustning av sitt militära och civila försvar efter decennier av eftersatt underhåll och låga investeringar. I detta inlägg används en enkel kapitaliseringsmodell för att beräkna storleken på investeringsbehovet, och resultatet visar att flera hundratals miljarder krävs för att återkapitalisera försvaret. Sådana belopp kan inte enkelt ordnas genom att höja den årliga försvarsbudgeten. Statlig upplåning är ett rimligare finansieringsalterantiv för en sådan massiv upprustning.

När historien tog slut på 1990-talet inleddes en gigantisk nedrustning av Sveriges militära och civila beredskap. Genom att lägga ned anläggningar och skjuta upp nödvändigt underhåll eroderade försvarskapitalet. Svensk beredskap idag är sämre än vad den hade varit ifall den hade balanserats av löpande investeringar och underhåll.

Nu har politiken ändrats men fortfarande läggs en historiskt liten del av budgeten på försvaret, drygt 1% av BNP. Detta kan jämföras med 4% av BNP som årligen lades på försvaret under 1960-talet och ca 3% per år så sent som på 1980-talet (se data här). En del av dessa utgifter handlade om att finansiera den allmäna värnplikten, men även att underhålla och investera i materiel och anläggningar. År 2021 ökade försvarsbudgeten kraftigt, från 58 mdr till 68 mdr, men trots det motsvarar det endast en ökning från 1,2% till 1,3% av BNP.

Detta inlägg diskuterar två frågor: Hur stora investeringar behövs för att upprusta försvaret till en långsiktigt stabil beredskapsnivå? Vilken typ av finansiering lämpar sig bäst för sådana investeringar? Låt mig börja med att understryka att jag saknar expertis gällande försvarsfrågor, försvarmaktens ekonomiska förehavanden samt vilken sorts investeringar och underhåll som försvaret behöver. Istället är syftet med detta inlägg att beskriva försvarets storlek i kapitalstocktermer, vilket poängterar skillnaden mellan årliga försvarsutgifter, som ska täcka löpande användning eller underhåll, och långsiktiga investeringar i försvarets totala kapitalvärde. Resonemanget om att investeringar respektive konsumtion inom offentlig sektor kan givetvis överföras till andra områden, exempelvis klimatsatsningar.

Hur stora investeringar krävs för att återkapitalisera försvaret?

Omfattningen på Sveriges militära och civila beredskap är en politisk fråga. Det finns flera beräkningar på hur stora investeringsbehoven är i den svenska försvarsmakten. En statlig utredning från 2018 om de långsiktiga materielbehoven (SOU 2018:7) föreslog ett tillskott på 168 miljarder under en tioårsperiod. Mycket talar för att denna siffra, hade den föreslagits idag, hade blivit långt högre. Hotbilden mot riket har förvärrats avsevärt. Dessutom påpekades redan när utredningen presenteratdes att den inte tog hänsyn till stora områden såsom behovet av ny infrastruktur, att priser på militärmateriel ökar snabbare än andra priser och så vidare.

I försvarets kapitalstock ingår också humankapitalet. Kvaliteten på officerare, soldater samt kåren av värnpliktiga. Media har rapporterat om stora löneskillnader mellan stridspiloter och piloter inom civilt flyg. Officersutbildningarna har tomma platser, till synes på grund av dålig yrkesvillkor. Hur stora investeringsinsatser som krävs för att återuppbygga en acceptabel humankapitalstock vet jag inte, men sett över en tioårsperiod rör det sig säkerligen om tiotals miljarder (se även denna diskussion).

Att beskriva försvarsmaktens värde i kapitalstocktermer innebär att man kan applicera enkla ekonomiska beräkningsmodeller av de kommande behoven. Låt mig här presentera en extremt förenklad beräkning av den eventuella underkapitaliseringens storlek. Modellen utgår från att försvarsbudgetens storlek av BNP är en spegelbild av försvarskapitalets avkastning. För att bibehålla kapitalstocken oförändrad krävs en återinvestering som balanserar den årliga förslitningen, dvs en försvarsbudget som är lika stor som den takt i vilken materiel, kunskap och kroppar åldras och slits ned mätt i kronor. (Storleken på förslitningstakten har säkerligen studerats i tusentals analyser, t ex denna amerikanska studie från 1980-talet som fann en förslitningstakt på 10 procent av kapitalet).

I min enkla analys antar jag att försvarets förslitningstakt är lika stor som de årliga investeringarna på 1960-1980-talen, vilket bygger på premissen att politikerna under den perioden antas ha velat bibehålla beredskapen men inte bygga upp den ytterligare. Sverige genomgick en omfattande upprustning under 1940-talet, då staten gav ut flera stora statliga obligationslån, försvarslånen, i syfte att bygga upp det då undermåligt kapitaliserade försvaret. För att bibehålla denna försvarskapitalstock användes årliga utgifter på 3% av BNP, vilket också är den referensnivå för kapitalförslitningen som jag kommer att utgå från. Men eftersom budgeten innehåller både löpande konsumtion och investeringar är det rimligt att förslitningstakten är något lägre. Jag använder både 2% och 3% förslitningstakt i analysen.

Storleken på underinvesteringen beräknas genom att dra av 2% eller 3% av BNP från den faktiska försvarsbudgeten varje år under perioden 1960-2021 (data över försvarsutgifter från SIPRI, deflaterade till 2021 års priser). Differensen mellan faktiska och behövda försvarsinvesteringar kan därmed tolkas som avvikelsen från ett bibehållande av efterkrigstidens beredskapsnivå. Slutligen ackumulerar jag dessa differenser när de är understiger noll, alltså när försvarskapitalet minskar. Summan av ger ett belopp på total underkapitalisering i kronor.

Resultatet visas i figuren. Där framgår att med en årlig förslitningstakt motsvarande 2% av BNP så började Sverige avvika från efterkrigstidens beredskapsnivå på mitten av 90-talet, då differensen blev negativ. Det blå fältet visar underkapitalisering på 734 mdr kr, vilket motsvarar drygt 13% av BNP. Det röda fältet, som motsvarar underkapitaliseringen vid en antagen årlig depreciering av försvarskapitalet om 3% av BNP, visar siffran 1967 mdr kr. Detta är ett hisnande belopp som motsvarar 36% av BNP.

Problemen med analysen är flera. För det första är beräkningsmodellen så enkel att dess resultatnivåer helt säkert avviker från de sanna nivåerna (som dock skiljer sig beroende på ambitionsnivå mm). För det andra avviker resultaten från de lägre belopp som försvaret självt har lyft fram. Fast det är möjligt försvaret har anpassat sina krav till den politiska verkligheten. I takt med dagens större politiska acceptans för en återkapitalisering av försvaret vore större investeringskrav troliga. För det tredje ger den ingen information alls om vilken storts investeringar som avses, exempelvis flygplan, stridsvagnar eller byggnader, utan allting uttrycks i klumpsummetermer. För det fjärde är detta inget mått på hur väl försvarskapitalet kommer att förvaltas. Eventuellt leder kraftig resursökning till minskad effektivitet i försvarsmaktens verksamhet, vilket i ekonomiska termer skulle kunna minska hela försvarskapitalstockens värde.

Till modellens försvar är att den bygger på faktiska historiska utgifter, beslutade i den verklighet som Sverige befann sig i under efterkrigstiden. Vi lade då ner 3-4% av BNP varje år för att bibehålla en god militär och civil beredskap givet det försvarskapital som då fanns att tillgå.

Man kan fråga sig om det skulle krävas mindre resurser (mätt som andel av BNP) idag för att upprätthålla en god beredskap än vad som var fallet under 1960-80-talen. Ett skäl för detta kunde vara att ekonomins har vuxit snabbare än de militära behoven och att den skattade förslitningstakten därför skulle bli alltför hög. Jag har inget bra svar på detta och så kan mycket väl vara fallet. Men förmodligen har priserna för militär teknologi, försvarslöner och så vidare hållit jämna steg med den övriga ekonomin, vilket skulle tala för att den historiska (antagna) förslitningstakten skulle gälla än idag.

Hur ska försvarets återkapitalisering finansieras?

Den andra frågan i inlägget gäller hur extraordinära statliga investeringsbelopp på flera hundra miljarder ska finansieras. I ett tidigare inlägg konstaterade jag att det i princip finns fyra finansieringslösningar: höjda skatter, omprioriteringar inom statsbudgeten, statlig upplåning och sedelpressfinansiering. Det sista alterantivet kan uteslutas av flera skäl (risk för hyperinflation, brott mot penningpolitiska regelverket).

Att höja skatten för att finansiera försvarsuppbyggnaden är givetvis möjligt. Men hur lämpligt detta är beror på hur stora investeringarna är och över vilken tidsperiod de ska ske. Sveriges skatter är idag internationellt och historiskt höga, med en skattekvot på 42,7% av BNP. Att i det läget höja skatten med en investering som motsvarar 10-20% av BNP är inte lätt att se, ens om den smetas ut över tio år. Vilka är de skatter som ska höjas så mycket som krävs för att finansiera hela försvarets investeringsbudget? Förslag finns men gissningsvis skulle de stå i konflikt mot varandra och stor politisk oreda skulle uppstå både mellan och inom de partipolitiska blocken. Det finanspolitiska ramverket sätter dessutom ramar för utgifter och budgetbalansutfall på ett sätt som komplicerar stora skatteförändringar. Till detta kommer de betydande ekonomiska skadeverkningar som skattehöjningar orsakar gällande minskad välståndsskapande aktivitet i privat sektor, inte minst i ett högskattesamhälle.

Att minska andra utgiftsposter, alltså att omprioritera inom statsbudgeten, är ett annat sätt att finansiera ökade försvarsutgifter. Detta alternativ är rimligare, inte minst i en högskattestat som Sverige där det årligen samlas in stora inkomster. Men samtidigt finns stora, ofta välmotiverade, utgiftsområden, och att välja vilka av dessa som ska skäras ned skulle sannolikt också skapa stor politisk friktion.

Ett nytt statligt försvarslån som till stor del läggs vid sidan av budgeten framstår som en lämpligare lösning för att finansiera försvarets återkapitalisering. Avvägningen mellan konsumtion och investering är känslig. Men i motsats till beskattningen ligger Sveriges offentliga skuldsättning på en internationellt och historiskt låg nivå, tack vare 90-talets finanspolitiska ramverk. Ett lån på exempelvis 730 miljarder skulle höja statsskuldens andel av BNP från 22% till 36%. Detta är en avsevärd höjning, men budgeteffekten av höjda statsskuldsräntor skulle ändå bli begränsad; kanske en höjning från kanske 0,1% till 0,15% av BNP. Hur stora beloppen i slutändan blir är, som sagt, en politisk prioritering.

Comments

  1. Mats Sterner says:

    Förslaget om hur finansieringen av verklighetsanpassningen av den yttre säkerheten ska ske är i princip huvudet på spiken. De positiva effekterna för både säkerheten och för den samhällsekonomiska effektiviteten är troligen mycket goda givet att det finns lediga resurser tillgängliga i utgångsläget.

    Det teoretiska resonemanget om hur mycket som skulle krävas är dock inte så bra. Det försvar som lades ner skulle inte klara av uppgiften idag beroende på otidsenlig infrastruktur och materiel osv. Nu är det istället möjligt att bygga upp ett vasst försvar till ett relativt lågt investeringsbelopp. Dagens teknologiska förutsättningar bör tillåtas medföra en helt annan mix av förmågor, materiel och anläggningar.

  2. Roger Pyddoke says:

    Hur kan man föra en diskussion om hur effektiviteten i försvaret utan att
    komprometterad rikets säkerhet? Kanske läge att rusta upp den hemliga analyskapaciteten också?

  3. Tomas says:

    Bara vi skaffar långdistansrobotar som når Moskva så är allt lugnt :-p

  4. empiri says:

    Daniel Waldenström skrev:
    (1) ”jag saknar expertis gällande försvarsfrågor, försvarmaktens ekonomiska förehavanden samt vilken sorts investeringar och underhåll som försvaret behöver.”
    (2) ”decennier av eftersatt underhåll och låga investeringar.”

    Givet brasklappen (1) är det problematiskt att Waldenström i ett antal inlägg på Ekonomistas ändå säger saker som (2), alltid i riktningen ”mer pengar till försvaret!”. Det är en värdering som framförs, men inga ekonomiska studier ges till dess stöd och inga normativa politiska argument om det önskvärda med försvarssatsningar ges. Motargument eller andra perspektiv lyfts heller inte, varken av Waldenström eller någon annan av Ekonomistas skribenter. Ensidigt.

    För en lekman verkar det högst oklart om svensk upprustning skulle ge stor nytta, dels eftersom Sverige mestadels är omringat av EU-länder och NATO-länder som själva upprustar (vi får nyttan av deras upprustning gratis) och dels eftersom Ryssland är försvagat av sitt angreppskrig mot Ukraina (vi får nyttan av den försvagningen gratis). Kanske är svenskt försvar därför till och med onödigt stort? Jag vet inte, men Waldenström vet inte heller och det är min poäng.

    Borde inte ämnet hanteras annorlunda på en ekonomiforskarblogg? Ni skriver inte om infrastruktur, sjukvård eller andra sektorer så ”evidensfritt”. Borde inte er roll istället, eller åtmstone till en början, vara att behandla grundfrågor såsom ”Vad finns det egentligen för empirisk ekonomisk forskning om försvar och försvarssatsningar?”, ”Går det ekonomiskt att säga något om nyttan av försvar och försvarssatsningar?” och ”Vilken roll har försvarsindustrier i svensk ekonomi?”. Om någon svensk ekonom forskar på de frågorna kan ni lyfta fram denne. Eller ge en överblick till internationell forskning på området.

    För den som tycker det är uppenbart att vi ska satsa mer på försvaret upprepar jag en utmaning från tidigare: Ge evidens för att X miljarder till upprustning av svenskt försvar ger mer mänsklig nytta (i DALY, QALY, räddade liv eller något annat hälso-/välfärdsmått) än om samma X satsas på anti-malariainsatser. Malaria dödar nästan en halv miljon människor varje år, de allra flesta i fattiga länder.

    • Mats Sterner says:

      Hej empiri,
      Din världsbild haltar betänkligt. Tror du verkligen att vi kan åka snålskjuts på våra grannländer? Det råder ingen tvekan om att Sverige måste dra sitt strå till stacken. Annars kommer vi att få problem i det mellanstatliga relationerna. Den korrekta ekonomiska frågeställningen blir då exakt den som DW har identifierat nämligen hur de kommande, demokratiskt beslutade, försvarssatsningarna ska finansieras med så goda samhällsekonomiska effekter som möjligt.

      • empiri says:

        ”Det råder ingen tvekan om att Sverige måste dra sitt strå till stacken. Annars kommer vi att få problem i det mellanstatliga relationerna.”

        Tycka och gissa kan alla. Men finns någon evidens? Hur vet du vilka och hur stora problem i relationerna vi skulle få och hur räknar du fram att kostnaden för de problemen är större än alternativnyttan för de resurser som frigörs av att inte försvarssatsa?

  5. Mats Sterner says:

    Ett försvar jämförs ibland med en försäkring/premie. Ett gott motiv till att betala en premie är att trots att det normalt bara är en utgift så blir konsekvenserna av att inte ha en försäkring allvarliga om skadan uppstår.

    Titta på Ukraina, som ju till skillnad från Sverige tidigare försökt gå med i Nato, och det som händer där. I medborgare talar vi om kanske 25% som har behövt fly/flytta, 1-2% som bragts om livet och kanske lika många som brutaliserats. I kapital talas det om flera tusen Mdr SEK i återställningsutgifter. BNP minskar momentant med kanske 50% och kommer att ligga kraftigt under potentiell nivå i flera år.

    Att inte utforma ett försvar som minimerar konsekvenserna för befolkningen om det värsta skulle hända är mao oansvarigt. Sådan rikshushållning har vi inte råd med. Nato är en nödvändighet i dagens komplexa och högteknologiska värld eftersom premien blir helt orimlig om vi försöker uppnå motsvarande adekvata försvar på egen hand.

    Att jämföra med en premie är vettigt men inte heltäckande. Det finns en positiv återkoppling från försvarsutgifter, som det även finns med andra utgifter. Utkomst skapas i många led tex till personal, investerare, leverantörer, forskare osv. Om finansieringen sker genom försvarslån får även de investerarna en utkomst. En del av vår teknologi har uppstått genom försvarssatsningar. Poängen är att utgiften leder till positiva reala effekter som mycket väl kan överstiga den uppoffring som utgiften isolerat antas ge upphov till. Detta förutsätter dock att det finns lediga resurser tillgängliga, inom unionen, som kan disponeras så att det inte uppstår undanträngning och eller överhettning.

    • empiri says:

      Mats, du har alltså ingen evidens av det slag jag efterfrågade. Krig är kostsamt, men så är många andra stora problems och riskers utfall. Försvarssatsningar kan ha positiva/negativa bieffekter, andra satsningar likaså. Sånt löst prat besvarar tyvärr inga samhällsekonomiska allokeringsavvägningar på nuvarande marginal.

      Jag får intrycket att du anser att försvaret är unikt viktigt för att kostnaderna vid krig är unikt stora. Läs då The Precipe av Toby Ord som systematiskt behandlar globala existentiella risker. För varje sådan kan vi fråga ”X miljarder dit eller till försvaret?”

  6. Mats Sterner says:

    Empiri – Försvaret är en viktig del av ett samhälle och en reservofficersutbildning har gett mig en viss förståelse för försvars- och säkerhetsfrågor. Mitt engagemang har dock en annan utgångspunkt än den du antar.

    Som DW visat i flera artiklar har betydelsen av kapitalstocken och dess förslitning ökat. Antagligen är det en naturlig följd av att det över tiden byggs mycket kunskap, kanske främst genom forskning, och anläggningar som tex byggnader, infrastruktur osv. Vi bör alltså förvänta oss att den frågan ökar än mer i betydelse. Historiskt har det hänt att kapitalstocken reducerats genom krig men så illa kommer det väl inte gå igen?

    Jag är rädd att ekonomer inte har rätt verktygslåda för att ta det här vidare. Varken salt eller fresh water economics tycks kunna identifiera behovet av en uppdelning av analysen i flöden och stockar samt hur dessa hänger ihop, dvs i räkningarna resultat, balans och kassaflöde. Näringslivet har dock kommit långt i detta. Inom MMT verkar det ha skett en bra utveckling på området.

    Att DW skriver om stock/balans frågor är alltså viktigt och bör uppmuntras. Sverige har sedan Lindbäckskommissionen tyvärr utvecklat en dogm om att offentliga skulder är en paria. Vi borde våga tänka tanken att en ökande kapitalstock i större utsträckning bör finansieras genom obligationer och inte enbart genom eget kapital. Att överkonsolidera det offentliga medför negativa effekter för välståndet vilket visas rätt väl av MMT. En förklaring till detta kan vara att det sker en undanträngning då skatteintäkterna och den heliga budgetbalansen sätter stopp för höjd investeringstakt inom tex FoU, infrastruktur, försvar, energi osv. En annan kan vara att befolkningens sparande inte kan diversifieras tillräckligt väl för att det saknas en avgörande placering i form av svenska statsobligationer. Det finns mycket mer att säga om detta och vi borde ha mer debatt.

    Vår försvarsminister har bl a en Phd i krigsvetenskap från Kings college så det kan tänkas att det finns ett allmänt intresse att sponsra forskning som syftar till att skapa KPI:er osv i linje med det du förespråkar. Forskning är positivt förstås men även den bör underställas prioriteringar. Eftersom krig är ett uråldrigt och i grunden ekonomiskt fenomen finns det säkert mycket material där ute redan men om man försöker se igenom allt brus kan det möjligen uppstå en insikt om att främst avskräckningsförmåga kan förhindra krig.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com-logga

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s

%d bloggare gillar detta: