Vad kostar det att återuppbygga Ukraina?

I samband med en föreläsning häromdagen fick jag frågan: Hur kan man överhuvudtaget uppskatta vad det kostar att bygga upp Ukraina efter kriget? Det är en bra fråga. Det är också en fråga som, trots att det kan verka omöjligt, måste besvaras. Det här inlägget är ett försök att, om inte svara på frågan, så åtminstone förklara hur man kan resonera för att göra en uppskattning. Jag kommer också kort beröra några avvägningar som rör finansiering (lån jämfört med bidrag), kontroll över pengarna, och konditionalitet.

Låt oss börja med frågan om kostanden för återuppbyggnad. Här finns fyra viktiga utgångspunkter som bör förtydligas. För det första handlar det inte om ”återuppbyggnad” utan om ”nybyggnad”, vilket betyder att det vi vill försöka uppskatta är (försäkrings)värdet på det som förstörs snarare än kostnaden för att bygga upp samma strukturer igen. En av få positiva aspekter av förstörelsen i Ukraina är just att det ger en möjlighet att ersätta infrastruktur och framförallt energiförsörjning med nytt snarare än att återskapa det gamla. Denna punkt är också viktig för vilken form återuppbyggnaden ska ta. Infrastrukturen, som till exempel järnvägsnätet, bör anpassas till EU-standard.

För det andra måste man göra skillnad på kostnaden för förstörelse jämfört med förlorade investeringar och inkomstbortfall. När man i vanliga fall pratar om “kostnaden av en kris”, som finanskrisen eller pandemin, är huvudmåttet ofta den ackumulerade skillnaden i BNP mellan utfallet om man sluppit krisen och det som faktiskt blivit resultatet med krisen. Detta är förstås en viktig siffra och de stora BNP-förluster som Ukraina lider måste ersättas kontinuerligt (eftersom de utgör basen för människors disponibla inkomster). En uträkning av detta slag för Ukraina inklusive utfallet sedan 2014 finns här. Även uteblivna investeringar kan ses som förluster eller som skjutna på framtiden. Men båda är annorlunda jämfört med kostnaderna för återuppbyggnad. 

För det tredje kan det vara bra att också separera kostnaderna för landets humankapital. Här finns flera dimensioner som är viktiga men svåra att kvantifiera. Till att börja med finns kostnader av direkta dödsfall och skador på människor till följd av kriget. Vidare finns kostnader för landet till följd av migration som också beror på hur många som i slutändan flyttar tillbaka. Slutligen finns också långsiktiga effekter på barn och unga som påverkas i sin utbildning.

En fjärde punkt är att alla dessa kostnader förstås beror på hur länge konflikten pågår och vilka former den tar. Traditionella vapen skapar en viss typ av förstörelse av infrastruktur men även till exempel minering och icke detonerade bomber begränsar möjligheterna att återuppbygga och även att bruka jorden (en betydande del av Ukrainas ekonomi). Eventuell användning av alternativa vapen (kemiska biologiska eller i värsta fall kärnvapen) kan göra skadorna långvariga.

Med alla dessa punkter i bakhuvudet, hur ska vi närma oss problemet om hur mycket den fysiska kapitalförstörelsen i Ukraina är värd så här långt? Det finns i princip två olika sätt att försöka ringa in hur mycket pengar vi kan tänkas prata om. Antingen börjar man med balansräkningen i landets nationalräkenskaper och uppskattar hur stora delar av allt som kan tänkas vara förstört, eller så försöker man identifiera varje bombat hus, varje väg, bro, fabrik och så vidare och summerar alla dessa världen. Uppifrån och ner, eller nerifrån och upp.

Om man börjar med det första angreppssättet kan man till exempel använda sig av data från World Inequality Database, WID, och utnyttja ett välbekant faktum för alla som jobbar med denna typ av data men som kanske inte är allmänt känt, nämligen att kvoten mellan BNP och kapital kan förväntas vara relativt stabil. ”Relativt” är nyckelordet här. Kvoten varierar bland annat med länders utvecklingsnivå, över tid, och på grund av landspecifika faktorer. Data är också tveklöst skakiga. Men kapital/inkomst-kvoten är ändå en tydlig relation som kan ge en god uppfattning om storleksordningen (se t ex. Ekonomistas-Daniels utmärkta genomgång av historiska kapital/inkomst-kvoter här).

Bilden nedan illustrerar fluktuationerna i denna typ av mått i Ukraina och dess grannländer. För de länder som är OECD-medlemmar finns alternativa data som ger storleksordningar som är i linje med dessa. Även om vi är tveksamma kring enskilda mått så verkar det rimligt att vi pratar om storleksordningen 3-5 gånger BNP. Detta gånger ett BNP på runt 165 miljarder USD (för 2021) ger alltså 660 miljarder USD, plus-minus 165 miljarder. Delar av detta är i sin tur finansiella tillgångar men typiskt sett är mer än hälften hus, mark, och infrastruktur, så man kan, om man bara vill resonera kring värdet av de reala tillgångarna, multiplicera med 0,5-0,7, ungefär.    

Frågan är hur mycket av detta som kan tänkas vara förstört. Som en jämförelse kan man konstatera att Frankrike och Tyskland förlorade i storleksordningen hälften respektive två tredjedelar av sitt kapital i samband med andra världskriget (baserat på siffrorna i WID). I Ukrainas fall handlar det inte i nuläget om dessa storleksordningar men vissa uppskattningar menar att det rör sig om så mycket som 30-50 procent av ”produktionskapacitet”. Detta skulle i så fall ge storleksordningen 200-300 miljarder USD (eller drygt hälften av det om vi pratar bara om de reala delarna).

Alternativet att försöka dokumentera all förstörelse och sedan summera det uppskattade värdet är något som kollegor på Kiev School of Economics försökt göra. Genom att skapa en hemsida där människor runtom i landet kan ladda upp bilder och bifoga korta förklaringar om förstörelse i deras närområde som de sedan geo-kodar har de försökt uppskatta värdet av allt som de kan konstatera blivit förstört. Det finns förstås alla möjliga problem även med detta angreppssätt men det faktum att hela processen beskrivs tydligt gör att var och en kan ta ställning till trovärdigheten i siffrorna. Deras summering landar i dagsläget på 94,3 miljarder USD. De summerar också ”alla kostnader”, inklusive BNP-förluster, humankapital och uteblivna investeringar och landar då på 564-600 miljarder.

Man kan förstås tycka att dessa siffror är så ungefärliga att de inte är till mycket hjälp men jag skulle nog hävda att den här ansatsen hjälper en att ringa in vilka summor det minst handlar om men också att direkt kunna säga vilka siffror som låter orimligt stora. I diskussioner om detta förekommer båda alternativen. Det är som sagt också viktigt att skilja kapitalförstörelse från förlorade inkomster och investeringar.

Hur ska då detta finansieras och på vilka villkor? Här finns också några allmänna hållpunkter. Till att börja med finns det goda skäl att göra hela processen integrerad med förberedelser för ett framtida EU-medlemskap för Ukraina. Speciellt vad gäller nybyggnation av infrastruktur och energiförsörjning ger nybyggnation av dessa strukturer en anledning att orientera hela landet västerut. Vad gäller avvägningen mellan lån och bidrag har min SITE-kollega Anders Olofsgård skrivit en kort genomgång av argumenten och historiska erfarenheter kring detta (här) och konstaterar att det finns goda argument att det mesta ska finansieras som rent stöd till återuppbyggnad snarare än lån. Förutom att lån i den här storleksordningen skapar en potentiellt ohållbar skuldsättning så ger också bidrag en naturlig anledning för givare att ha insyn i processen. Den ska förstås styras och ytterst ägas av Ukraina men det går inte att bortse ifrån att korruption varit ett mycket stort problem så utomstående kontroll av hur pengar används borde också ligga i den Ukrainska ledningens intresse. Vad gäller organisation och översyn är en möjlighet att skapa en oberoende organisation lik den Economic Cooperation Agency som skapades för att administrera Marshall-hjälpen efter andra världskriget. Den ska förslagsvis vara EU-affilierad och skapas av EU, Storbritannien, och USA och Kanada (kanske också Australien och Nya Zeeland, kanske också Sydkorea och Japan). Även om FN, IMF och Världsbanken och andra internationella organisationer (som EBRD) kommer vara inblandade har Ryssland inflytande i dessa på ett sätt som omöjliggör dem som huvudaktörer i sammanhanget.

Även om kriget är långtifrån över så kommer det att ta slut, förhoppningsvis relativt snart. Då är det viktigt att väst agerar snabbt och med tydligt stöd för återuppbyggnaden av Ukraina. För att kunna göra det är det viktigt att vara så förberedd som möjligt. Flera av punkterna som nämns ovan utvecklas i A Blueprint for Reconstruction of Ukraine skriven av Torbjörn Becker, Barry Eichengreen, Yuriy Gorodnichenko, Sergei Guriev, Simon Johnson, Tymofiy Mylovanov, Kenneth Rogoff, och Beatrice Weder di Mauro. En kort sammanfattning finns också på VoxEU här. Obligatorisk läsning för alla som vill deltaga i diskussionerna kring denna viktiga fråga.