Felaktiga prognoser ökar risken för att de offentliga finanserna överskattas

Gästinlägg av Riksrevisionen: Idag publicerar Riksrevisionen en granskning av regeringens medelfristiga makroprognoser. Hur statens budget och de offentliga finanserna utvecklas bestäms i hög utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna förutsätter träffsäkra makroprognoser.

Regeringens medelfristiga makroprognoser används bland annat som underlag för att bedöma budgetutrymmet (utrymmet för ofinansierade reformer) för de kommande åren och för att beräkna och föreslå nya utgiftstak. Det innebär därmed också att utformningen av finanspolitiken i närtid i hög utsträckning styrs av de medelfristiga prognoserna. Felaktiga prognoser ökar risken för att överskottsmålet inte nås och att utgiftstaket skjuts över eller sätts på en icke avsedd nivå.

Regeringens medelfristiga prognoser har inte utvärderats i samma utsträckning som de kortfristiga prognoserna. Därför har Riksrevisionen i den rapport som publiceras idag granskat de medelfristiga prognoserna med särskilt fokus på hur sammansättningseffekter i prognosen påverkar den offentligfinansiella prognosen. Granskningen omfattar de prognoser som regeringen presenterat i budgetpropositionen för 2007 till och med 2017 års ekonomiska vårproposition.

Fokus i granskningen har varit på att identifiera större prognosfel under den studerade perioden och utifrån det dra lärdomar om vad detta kan ha haft för betydelse för de offentliga finanserna och risker i dessa avseenden framöver om det finns en inbyggd bias i prognoserna.

En viktig restriktion när regeringen gör sina prognoser är att de görs utifrån nu gällande regler men med hänsyn tagen till de förslag eller tydliga aviseringar om ändrade regler som läggs/görs i propositionerna. Skälet till denna prognosmetod är att regeringens prognos ska utgöra underlag för kommande politiska förhandlingar om förslag om ändrade regler. Det är därmed inte rimligt att regeringen i sin huvudprognos gör en prognos på den mest sannolika politiken för de kommande åren.

Denna prognosmetod innebär att regeringens prognos inte kan förväntas vara väntevärdesriktig, vilket är viktigt att beakta när slutsatser dras om prognosfelen. Viss hänsyn bör också tas till att inledningen av den studerade perioden omfattar finanskrisåren.

 Granskningens huvudsakliga slutsatser avseende makroprognosen:

• Potentiell BNP-tillväxt har överskattats med i genomsnitt 0,5 procent av BNP per år mätt utifrån den senaste bedömningen av potentiell BNP (som är en uppskattat variabel som det inte finns utfall på).
• Den kommunala konsumtionen har underskattats med i genomsnitt 0,5-0,7 procentenheter mätt i årlig tillväxttakt. Det beror till stor del på att prognosmetoden – som således utgår från oförändrade regler – inte tar hänsyn till att regeringen vanligtvis genom tillkommande beslut i kommande budgetar om ökade statsbidrag till kommunsektorn bidrar till att finansiera ökad kommunal konsumtion.
• Hushållens konsumtion, som utgör basen för bland annat mervärdesskatten, har överskattats kraftigt. Överskattningen uppgår i genomsnitt till 0,9 procentenheter mätt i årlig tillväxttakt. Indirekt är detta en effekt av antagandet om oförändrade regler i kombination med metoden med vilken regeringen prognosticerar BNP. BNP beräknas från utbudssidan, det vill säga utifrån arbetade timmar och produktivitet. BNP beräknad på detta sätt begränsas inte av restriktionen om oförändrade regler men det gör däremot prognosen för den kommunala konsumtionen. Den för låga kommunala konsumtionen medför indirekt en för hög privat konsumtion i prognosen. Men även finanskrisen kan ha spelat en viss roll i överskattningen av den privata konsumtionen.
• Lönesumman, som utgör den huvudsakliga basen för skatt på arbete, har överskattats markant. För det sista året i prognosen har lönesumman i genomsnitt överskattats med 30 miljarder kronor. Även i detta fall är en stor del av överskattningen indirekt orsakad av restriktionen om oförändrade regler.
• Den statliga konsumtionen har underskattas kraftigt och mer än vad som torde kunna motiveras av att prognosen görs under restriktionen om oförändrade regler.

Granskningens huvudsakliga slutsatser avseende prognosfelens effekter på de offentliga finanserna:

• Överskattningen av privat konsumtion och lönesumman under den studerade perioden ledde, allt annat lika, till att de offentliga inkomsterna överskattades. Med ett räkneexempel, som utgår från implicita skattesatser, beräknas överskattningen av den privata konsumtionen och lönesumman ha bidragit till att den offentliga sektorns inkomster överskattats med i genomsnitt 34 miljarder kronor det sista året i prognosen.
• Underskattningen av statlig och kommunal konsumtion beräknas ha uppgått till i genomsnitt 42 miljarder kronor det sista året i prognosen.
• Sammantaget beräknas således det offentliga sparandet ha överskattats med i genomsnitt 76 miljarder kronor, eller nästan 2 procent av BNP, det sista prognosåret under den studerade perioden.
• Även om det inte är rimligt att regeringen ska göra en prognos över den mest sannolika politiken de kommande åren avseende de offentliga utgifterna, så finns det all anledning för regeringen att se över konsekvenserna avseende överskattningen av den offentliga sektorns inkomster som följer av restriktionen om oförändrade regler.

Riksrevisionens rekommendationer med anledning av granskningsresultaten:

• Att regeringen överväger att förändra metoden för hur BNP prognostiseras, så att den offentliga sektorns inkomster inte överskattas i samma utsträckning som i dag till följd av den effekt som uppstår på grund restriktionen om oförändrade regler.
• Att regeringen utreder varför den statliga konsumtionen i prognoserna underskattas kraftigt som inte till fullo kan förklaras av restriktionen om oförändrade regler.

Ingvar Mattson, Riksrevisor

Robert Boije, chefsekonom och chef för effektivitetsrevisionen

Håkan Jönsson, projektledare och tf. enhetschef för offentliga finanser

Helena Knutsson, ekonom och utredare