Byråkratins ökning i universitetsvärlden

I förra veckan beskrev malmöstatsvetaren Patrik Hall på DN Debatt hur byråkraterna ökar hastigt i offentlig sektor medan ”kärnverksamheterna” får allt mindre plats. Hur ser det då ut i universitetsvärlden? Följer den övrig offentlig sektor eller går den mot strömmen? Detta inlägg presenterar siffror från samma yrkesstatistik som Hall använde, och siffrorna ger en ännu mer dramatisk bild: byråkratin ökar snabbare inom universiteten än i övrig offentlig sektor, antalet lärare ökar endast marginellt och assistenter som ger stöd till forskare och lärare minskar drastiskt. Varför denna byråkratisering är så kraftfull och vilka konskvenser den har för forskning och undervisning är inte uppenbart. Mer kunskap, och kanske rentav en större utredning, vore därför välkommen. 

Administratörer och handläggare behövs. Men om de blir för många i förhållande till den övriga verksamheten kan det bli dyrt. Kostnaderna drar iväg när stora och dyra system skapas av byråkrater för byråkrater, men det finns även en generell problematik i att byråkraternas löneökningar följer ekonomins produktivitetsutveckling samtidigt som detta knappast gäller deras egen produktivitet (detta kallas Baumols sjuka).

Statsvetaren Patrik Hall vid Malmö presenterade statistik på DN Debatt gällande antalet anställda inom vissa yrkeskategorier i offentlig och deras utveckling under perioden 2001-2013. Statistiken bygger på yrken klassificerade enlig SSYK. Det finns problem med dessa data enligt Hall, och jag är tyvärr rejält okunnig om detaljerna i data, vilket bör beaktas i det följande.

Jag blev nyfiken på hur det ser ut inom den svenska universitetsvärlden när jag läste Halls artikel. Känslan är nämligen att även svenska universitet lider av en växande byråkratisering, med ökande krav från den ”centrala administrationen” och underskott i assistenter och sekreterare nära den faktiska verksamheten, undervisningen och forskningen. Det är dock svårt att få en överblick av vad som verkligen är sant. En snabb koll på internet har inte heller gett mycket resultat. Klart är i varje fall att på varje forskaranslag läggs ett påslag för lönebikostnader (LBK, heller tidigare lönekostnadspålägg, LKP), vilket ska täcka arbetsgivaravgifter och avtalspension. Men trots att den förra är 31,42% och den senare mellan 5 och 15% uppgår Uppsala universitets centralt bestämda LBK 2016 till 48,9% (en ökning från mitten av 1990-talet då den var 38,5%). Därtill kommer lokalhyra som på årsbasis motsvarar run 3-4 av lönekostnaderna. Därutöver lägger universitetet på en så kallad avgift för overhead, (OH), som kan uppgå till 50% (det är fallet på SU) på forskarnas bruttolönekostnader (dvs lön+sociala avgifter+ev lokalhyra etc). Det är oklart vart OH-avgiften går, men den delas mellan institutionen och universitetet centralt och ska täcka löneadministration, informatörer, arbetsplatsförmedlare, miljöansvariga m fl. Se Mats Bergmans Ekonomistasinlägg om problemen med OH-påslagens storlek.

Figuren nedan är dock ett försök att lägga lite fakta på bordet. Den visar utvecklingen av antalet anställda inom tre yrkeskategorier, administratörer (SSYK 247), universitetslärare (SSYK 231) och kontorssekreterare (SSYK 411), inom statlig förvaltning, vilket är den del av offentlig sektor där universiteten ingår, mellan 2001 och 2013 (samma statistikkälla, SCBs Statistikdatabas, och tidsperiod som Hall använde i sin artikel). Som synes har antalet lärare vuxit med 14 procent medan antalet administratörer ökat med 98 procent, alltså en fördubbling. Antalet kontorssekreterare har under samma period minskat med 87 procent (dessa hjälper till med utskrifter, registrerar, ordnar och förvarar dokument och handlingar, tar frm dessa för besök och sammanträden, beställer resor och hotell etc, läs här). Bilden bekräftar egentligen vad vi redan visste: Professorernas assistenter (sekreterare) är ett minne blott medan de centrala administrationerna (och deras kontorshus, ofta nybyggda) sväller.

byråkrateruniv

 

Hur är då situationen i universiteten i jämförelse med övrig offentlig sektor? Figuren nedan visar att universiteten genomgått en ännu kraftigare ökning av administration än offentlig sektor i stort. Och faktum är att när statlig förvaltning dras bort från offentlig sektor framgår att i princip hela ökningen av administratörerna har skett i den statliga förvaltningen (ökningen i övrig offentlig sektor är en procent).

byråkrateroff

Varför har det då blivit så här? Om vi nu ska tro på dessa data, vilket känns rimligt (men osvuret är bäst), tror jag en viktig faktor är att rektorerna inte kan eller vill hålla emot eftersom de är helt beroende av sin egen administration. Vi kan därför inte lita på att rektorerna ska förmå att sätta igång ett förändringsarbete, även om de säkert inser problemet. Problematiken är förmodligen likartad inom andra administrationer. Frågan är om detta är unika problem för offentlig sektor, där kostnader och produktion är svåra att mäta och kontrollera, eller om även privat sektor lider av samma sjuka.

Jag skulle gärna ha mer information om alla dessa saker. Hur stora är egentligen administrationskostnaderna vid universiteten? Hur stora är OH-påslagen (eller LKP, lönekostnadspåslag, som det numera kallas) som påförs forskarnas anslag och som ett ganska effektivt sätt återspeglar byråkratins kostnad? Och kanske allra viktigast, hur har dessa kostnader utvecklats över tid? Här måste man nog gå tillbaka till 1970-talet och fortsätta till idag. Här finns utrymme för ett flertal kandidat- eller magisteruppsatser! Kanske borde någon rentav ta initiativ till en utredning (på ESO eller som SOU) för att gå till botten med detta. Om inget görs är risken att byråkratiseringen blir en hämsko, och en rejält dyrköpt sådan, för svensk akademi.

Comments

  1. Roger Pyddoke says:

    Det är något som inte stämmer med de två högra staplarna i det övre diagrammet. Ser inte ut som 14 procents minskning.

  2. hjalmar says:

    I och med att det handlar om skattemedel är det tydligt att ingen vill göra fel (och hamna i expressen). Detta är tydligast när man ser på departementen, men deras ångest sprider sig till myndigheter och vidare nedåt (genom nya rutiner, instruktioner, processer etc.). Fler och fler myndigheter går från ett delegerat ansvar till ett process ansvar, som kräver mycket mer byråkrati, men det är svårare att peka ut ansvarig. En del av detta är att brukarna (t.ex. studenterna) nu har en större rätt att ifrågasätta beslut.
    Jag har funderat på detta en hel del, men jag kan inte påstå att jag hittat någon lösning. Det är snarast så att Sverige tidigare varit undantaget. Samhällsutvecklingen är att väljarna vill ha större möjlighet att utkräva ansvar gällande hur offentliga medel används som går längre än hur man lägger sin röst, man vill se blod på alla nivåer om ett misstag begåtts. Jag kan inte se att det finns något incitament för en rektor att tumma på/förenkla processerna, ”if shit hits the fan” då gäller det att baklandet är i ordning annars är man rökt.

  3. Micke says:

    Är inte ”administratör” det man numera kallar vad man tidigare skulle kallat ”sekreterare”? Det skulle ju kunna förklara en stor del av det vi ser.

    Sen måste jag påpeka att staplar som visar förändringar i procent är väldigt olämpliga om förändringarna är mer än ca 50%. Man kan ju som bekant ha en ökning på oändligt många procent, men bara en minskning på 100% i de fall negativa värden inte är möjliga. Diagram 2 blir därför onödigt svårtolkat.

    Slutligen: siffran -14% i diagram ett förstår jag inte. Den ser ut som om den borde vara ca -90%. Ska den i själva verket vara -87% som diagram två säger?

    • Herr V says:

      Skillnaden mellan en administratör och en sekreterare handlar till stor del om makt skulle jag säga. En sekreterare är underställd personalen i kärnverksamheten och har som uttryckligt mål att serva dessa. En administratör är överordnad personalen i kärnverksamheten (eller ingår i vart fall i en enhet som är överordnad kärnverksamhetens chefer) och har som mål att utveckla och styra dessa.

      • Micke says:

        Så kanske det är, men jag känner inte igen det från vänners beskrivningar av hur det går till på statliga verk. Deras beskrivning är, om jag travesterar en smula: ”administratörer gör vad de ska men utvecklar inte verksamheten. Utredare utvecklar verksamheten men gör inte vad de ska. Hittills har man inte hittat någon som utvecklar verksamheten och gör vad de ska.”

        I deras vokabulär är administratörerna tveklöst underställda gruppchefen, inte någon annan.

  4. Erik Bergman says:

    Intressant. Tror det är riktigt, ”rektorerna kan inte hålla emot”. Till detta hör väl att det finns ständiga utredningar, dels som begärs av statsmakterna och dels som man startar själva på universiteten. Men det är också konstigt, direktifiering och allehanda former för självadministration skulle ju och borde skapa mindre behov av administratörer. Lärare/forskare beställer själva böcker, resor, lägger upp scheman och bokar lokaler, mm. L/F agerar oxå avdelningschefer på deltid osv osv. Finns en push and pull genom det akademiska systemet där den av peer review och/eller orimliga undervisningsbördor utmattade gärna tar ett mindre stressande (mer hållbart) uppdrag några år och sen är de omvandlade till administratörer eller som det nu heter ”ledare”, (svårare gå tillbaka) som måste ges mer uppgifter? Och uppgifter finns ju alltid.
    Sen undrar jag om teknisk personal. IT, mm. Är de med i denna statistik? Om den gruppen sväller, då vi skall sköta allt mer själva över nätet, ja då måste sen några fler administrera deras löner, rum, mm, mm.
    Kort sagt, kan det vara så att effektiviseringar är en av bovarna? Direktifiering och tendens att trycka på lärare/forskare jobb som tidigare ”sekreterare” gjorde, skapar på en annan nivå en svällande överadministration och växande IT avdelningar.
    Och lägg därtill en annan kalkyl som borde tillfogas, tiden som läggs på undervisning/forskning respektive administration av detta, för lärare forskare. Förr och nu. Då borde siffrorna bli ännu jobbigare. Eller?

  5. För att förhindra missförstånd vill jag betona att jag alltså klumpade samman administratörer med personaltjm, ekonomer och marknadsförare i min artikel. I inlägget ovan anges bara administratörer. Den enda högskolespecifika personalgrupp som anges i SSYK fram till 2013 är högskolelärare. SCB kan, mot avgift efter vad jag minns, ta fram statistik för övriga personalgrupper inom högskolan.

    Det som nämns om OH:n är mycket viktigt. Min uppfattning är att SUHF-modellen som infördes för ca fem år sedan är mindre transparent än det i sig luddiga system som fanns tidigare. Framför allt finns ingen, vad jag vet, som kontrollerar helheten. Inte regeringen, inte styrelserna.

  6. Vill också tillägga att jag först siktade på att specificera siffrorna mycket mer i första versionen av artikeln som sedan drastiskt behövde kortas ner. T.ex. ökade antalet chefer i statlig sektor med 80% mellan 2001 och 2013; i landstingssektorn med 386% och i kommunal sektor med 23%. De siffrorna hade varit värda en egen artikel (men det är väl enkelt att dra slutsatsen att i små och medelstora kommuner finns inte resurser för att expanderas så mycket). För att vara slagkraftig lät jag alla sådana subtiliteter vara.

  7. Håller med Hjalmar och Erik om det mesta. Spontant känns det som det här hänger ihop med att verksamhetens kvalite och utfall är notoriskt svårmätt (Oliver Hart).

    Samtidigt som politiker och riksrevisionen vill ha mer siffror. (För att inte tala om hur den typen av mätande ökar risken/lockelsen i att sänka kraven för att öka produktiviteten.)

  8. Jag misstänker att uppgifterna i inlägget är missvisande. UKÄ redovisar i sin årsrapport utvecklingen av antal anställda i olika kategorier, se figur 61 på s. 100 i årsrapporten som finns att ladda ned här: http://www.uka.se/om-oss/publikationer–beslut/rapporter/rapporter/2017-06-01-arsrapport-2017-for-universitet-och-hogskolor.html.

  9. Mattias says:

    Statistiken stämmer inte, precis som Robert Östling påpekar. Enligt UKÄ har andelen ej forskande eller undervisande personal minskat kraftigt över tid: ”År 1986 utgjorde de anställda med forskande och undervisande uppgifter 40 procent av samtliga anställda (helårspersoner, exklusive doktorander). År 2002 hade andelen ökat till 55 procent och den har sedan dess varierat mellan 55 och 58 procent. År 2016 var andelen anställda med forskande och undervisande uppgifter 58 procent.” (Samma källa och sida som Robert.)

    I anställda med forskande och undervisande uppgifter ingår inte doktorander.

  10. Det är väl administratörer generellt i statlig förvaltning som anges i inlägget, inte vid högskolor. Angående UKÄ-statistiken är jag övertygad om att den ger en missvisande bild. Lärare med grundtjänst som professor/lektor/adjunkt internrekryteras till chefsjobb/administrationsjobb utan att detta rapporteras till SCB.

  11. Michael Nordvall says:

    Någon kanske redan påpekat detta, men i vilket fall:
    I LKP ingår även semesterersättning på (tror jag) 13 procent, och då blir det rimligt med ett totalt påslag på ca 50 procent.

  12. Någon kanske redan påpekat detta, men i vilket fall:
    I LKP ingår även semesterersättning på (tror jag) 13 procent, och då blir det rimligt med ett totalt påslag på ca 50 procent.

    • Pär Nyman says:

      Det låter konstigt att semesterersättning skulle ingå i LBK, med tanke på att de flesta tar ut sin semester som lediga dagar. Semestertillägg kan ingå, men då handlar det väl snarare om ca 2 procent av lönen.

      I Uppsala fördelar sig LBK (49 procent) enligt följande, men det ser nog ungefär likadant ut i hela den statliga sektorn:
      Arbetsgivaravgifter: 31,42
      Statens avtalsförsäkring: 11,25
      Individuell och kompletterande ålderspension: 5,59
      Avgifter till partsorgan: 0,36
      Lokala omställningsmedel: 0,30
      Medlemsavgift arbetsgivarverket: 0,08

      Lägger man på semestertillägg kommer man upp i 50,9 procent.

      Jag antar att dessa kostnader egentligen skiljer sig mycket mellan anställda beroende på ålder och inkomst. I så fall innebär ett genomsnittligt påslag dels stora omfördelningar av projektmedel från unga/lågavlönade till gamla/högavlönade forskare och dels att differentierade arbetsgivaravgifter (till exempel för ungdomar) förmodligen inte får någon betydelse för de anställningsbeslut som tas i högskolesektorn.

      • g2-e4a38608d2769815f8f82607d28e3d98 says:

        Semesterersättning är lagstadgat – Semesterlagen – men något lägre än min gissning – 12 procent:
        https://lagen.nu/1977:480#P16b

        Eftersom ersättningen inte -måste- betalas ut löpande, utan senast våren efter intjänandeåret, finns det säkert organisationer som blundar så länge det går (och kanske hoppas att löntagaren inte ska begära ut den), men de riskerar då att få en sur överraskning budgetåret -efter- anställningarna.
        Något ingen erfaren företagsekonom tycker om, men hur många sådana finns i Akademien?

        Tro mig, efter många års frilansande (på 1980- och 90-talen som A-skattare), har jag varit med om proceduren åtskilliga gånger.

  13. Jan Myklebust says:
  14. Anders Björklund says:

    Daniel tar upp viktiga frågor i detta inlägg. Men jag blir minst sagt förvånad över ett antal formuleringar kring universitetens olika indirekta kostnader. För det första är OH och LKP två olika saker. I LKP inkluderas inte bara statliga arbetsgivaravgifter och avgifter för tjänstepension utan också avgifter för alla försäkringar som ingår i kollektivavtalet. På SU räcker det med att söka på ”löneavgifter” på hemsidan så får man en perfekt förklaring till vart de 53 procenten går. Likaså att (och varför) denna procentsats är lägre för äldre anställda. Faktum är att det ger värdefulla insikter om det svenska samhället att begrunda sammansättningen av dessa löneavgifter för olika anställda.
    OH-avgiften appliceras sedan på de totala direkta lönekostnaderna (lön för den anställde plus LKP) och de är till för att betala institutionens indirekta kostnader. Vilka är då dessa kostnader? Daniel skriver att det är oklart vart OH-avgifter går. Jag vill påstå att det är glasklart vilka OH-kostnaderna är och det är just transparensen som är modellens styrka.
    För oss på SOFI vid SU (där jag varit verksam som bland annat föreståndare eller prefekt som det kallas på institutionerna) har vi under senare år grovt sett haft indirekta kostnader på 16 mkr. Ungefär hälften av dessa har avsett centrala kostnader för rektors verksamhet och central förvaltning, fakultetens aktiviteter och bibliotek. För dessa kostnader får vi en faktura för det kommande året som betalas av varje månad under året. Den andra halvan avser våra egna indirekta kostnader som avser löner för administrativ chef och övriga administratörer inklusive personal som ger datorservice. Även den del av min lön som avsett uppdraget som föreståndare har självfallet varit en indirekt kostnad. Den exakta sammansättningen av båda dessa kategorier av indirekta kostnader har vår eminente administrative chef kunnat informera om.
    Dessa indirekta kostnader betalas sedan genom att OH-procenten appliceras på våra totala direkta lönekostnader. Eftersom de senare legat kring 40 mkr har vår OH-procent legat kring 40 procent. Man kan säga att våra direkta lönekostnader är vår skattebas och att skattesatsen 40 procent har behövts för att betala våra utgifter i form av indirekta kostnader. Skattesatsen appliceras på samma sätt oavsett om lönerna dras från fakultetsmedel eller från projekt finansierade av forskningsråden.
    Sammantaget har detta system skapat en värdefull transparens.
    1. När vi diskuterat om vi ska öka vår service till forskningen genom att exempelvis anställa flera som hjälper oss med våra datorer har vi enkelt kunna beräkna hur mycket detta skulle kosta i form av högre OH-procent.
    2. På prefektmöten har vi kunnat påpeka att olika förslag till utökad central verksamhet har en kostnad för oss på verkstadsgolvet i form av högre OH-procent. Jag är övertygad om att rektorer som uppvaktats av förvaltningspersonal som önskat mer resurser har hänvisat till att förslagen skulle höja de centrala indirekta kostnaderna och därmed OH-procenten ute på verkstadsgolvet.
    3. Systemet har också varit bra för att driva på särskilt våra professorer att de ska söka mera forskningsmedel från råden. Bakgrunden här är att de interna indirekta kostnaderna tenderar att bli fasta kostnader särskilt på kort och medellång sikt. Om exempelvis våra totala medel för direkta lönekostnader sjunker med några miljoner under 40 miljoner så kan vi inte avskeda administrativ personal helt plötsligt, och vi kan heller inte låta dem gå ned från 100 till 75 procent i tjänstgöring. Det blir därför viktigt att hålla uppe våra totala medel för forskningen. Hotet om högre OH-procent fungerar som en effektiv påtryckning att söka forskningspengar.
    Nu finns säkert mycket att diskutera kring administrationen vid våra universitet. Jag välkomnar en sådan diskussion. Men den bör bygga på en god verklighetsuppfattning och vara förutsättningslös. Det senare innebär att diskussionen inte ska utgå från att allt fungerar dåligt.

    • Anders, tack för dessa klargörande kommentarer! Några tankar kring dem:

      Du skriver att man får en perfekt förklaring på SUs hemsida vart Löneavgiften på 50,53% går. Men är det så klart? Låt oss ta tjänstepensionsavgiften som på SU är 12,2% på hela lönebeloppet. Men om jag förstår det statliga avtalet rätt så avsätter väl arbetsgivaren endast 4,5 procent av lönen upp till ca 37.000 kr/mån (dvs sammanlagt 7,5 basbelopp på årsbasis) till tjänstepensionenen, och först därutäver en betydligt större avsättning för att täcka den förmånsbestämda pensionen? (Detta är för de födda före 1988, för de födda 1988 och senare är reglerna något annorlunda, läs mer på SPVs hemsida här).Detta innebär i sånt fall att SU tar ut 12,2% flat rate av hela lönebeloppet (detta görs iaf på UU) trots att för många med lägre lön är avsättningen betydligt lägre. Om detta stämmer vore det ju smått skandalöst, och allt annat än transparent (men jag kan verkligen ha missförstått, hoppas då att någon kan förklara den höga avgiften).

      Att LKP skulle vara klart eller perfekt beskrivet håller jag inte riktigt med om. Åtminstone upplever jag detta som snårigt värre, och inte är det något vidare tydligt återgivet på SUs hemsida. Du skriver LKP och söker man på det hittar man en sida och mitt i texten under avsnittet ”Indirekta kostnader” finns en liten länk till ”Löneavgifter”. Men den leder till en ny sida där det bara finns de slutliga avgiftssatserna. Vill man ha detaljer över avgifter får man leta sig längst ned på sidan och klicka på länken till PDF-bilagan där mer information finns. (Där lär man sig dessutom att semesterersättning gör att avgiften egentligen är drygt 52 procent).

      Vidare kan man också ifrågasätta att det är så ”glasklart” vart OH-påslaget går. Du skriver att halva OH (dvs kanske en fjärdel av totalsumman Lön*LKP*Semesterersättningsavgift) går till ”centrala kostnader för rektors verksamhet och central förvaltning, fakultetens aktiviteter och bibliotek”. Detta låter inte vidare klart i mina öron. Och inte är det klarare när SU själv förklarar saken på sin hemsida : ”Overhead (OH) eller indirekta kostnader syftar till de gemensamma kostnader som institutionen har som inte kan kopplas till en specifik kostnadsbärare, t.ex. bibliotek, ledning, datorsupport och administrativ personal som tillhör stödverksamheten.” I detta finns uppenbarligen nyttiga saker, men väldigt sannolikt också en hel del av den byråkrati och administration som offentlig verksamhet göder och samtidigt kvävs av.

      Huvudbudskapet i mitt inlägg var att vi vet för lite om allt detta, att frågan bör utredas grundligt med syfte att skifta resurser från administration och byråkrati till universitetens kärverksamhet, nämligen forskning och undervisning. Jag tycker nog att detta budskap står sig rätt väl, även efter denna vår diskussion.

Trackbacks

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s