Mats Bergman: Sänk OH-påslagen till universiteten!

Det här är ett gästinlägg av Mats Bergman som är professor i nationalekonomi vid Södertörns högskola.

Liksom många andra verksamheter finansierar de svenska universiteten och högskolorna gemensamma kostnader – central förvaltning, bibliotek, reception m.m. – genom OH-påslag på medel som används för undervisning och forskning. Detta gäller för direkta statliga forskningsanslag liksom för medel från externa forskningsfinansiärer, som exempelvis Vetenskapsrådet och Riksbankens Jubileumsfond. Under många år fanns en etablerad princip att de senare inte betalade mer än högst 35 procent OH, medan universiteten själva fått besluta om vilket OH-påslag som ska belasta de direkta statliga medlen.

Mats Bergman

Sveriges Universitets- och Högskoleförbund, SUHF, har argumenterat för att forskningsfinansiärerna kommit för billigt undan. Detta har de fått gehör för och numera gäller s.k. full kostnadstäckning, dvs. att externa finansiärer betalar lika höga OH-påslag som de som gäller för de direkta statliga medlen. För att acceptera den högre nivån krävde de externa finansiärerna att en ny redovisningsmodell infördes, en modell som ansågs kunna mäta de verkliga kostnaderna. Med stor möda har redovisningsmodellen lagts om vid samtliga universitet och högskolor. Följden har blivit stora variationer i OH-påslag och en i genomsnitt väsentligt högre nivå för externa forskningsmedel. Men har det blivit bättre?

Den grundläggande frågan om varför en större andel av de externa medlen – och därmed förhoppningsvis en mindre andel av fakultetsmedlen (eller, som de numera heter, de statliga forskningsanslagen) – ska används för administration m.m. har inte diskuterats i någon större omfattning. Jag menar att den enkla 35-procentsregeln var mer ändamålsenlig och att forskningsfinansiärerna därför bör återgå till denna beprövade princip.

Gemensamma kostnader  är till sin natur just gemensamma och det finns inget enda korrekt sätt att fördela dem. Det är en illusion att tro att en mer komplex redovisningsmodell kan mäta ”verkliga” kostnader och fastställa det ”korrekta” sättet att fördela gemensamma kostnader. Tvärt om är det i stor utsträckning godtyckligt hur de fördelas; det finns många fördelningsmodeller som är lika riktiga. Därför bör man välja fördelningsprincip utifrån en konsekvensanalys, snarare än utifrån den falska föreställningen att en viss princip är sannare eller mer korrekt än andra.

Vilka blir då konsekvenserna av de nya principerna? Ett antal effekter kan identifieras:

  1. De externa medlen räcker till mindre och fakultetsmedlen till mer forskning, eftersom gemensamma kostnader omfördelas från de senare till de förra.
  2. Mer ”fakultetsforskning” och mindre andel externfinansierad forskning stärker universitetsledningens ställning gentemot den forskande personalen och förstärker därmed centraliseringstendenserna.
  3. De centrala administrationskostnaderna mm kan förväntas öka, eftersom en ny intäktskälla uppstår och eftersom ”beskattningen” av fakultetsmedlen minskar.
  4. De externa finansiärernas kostnad för att finansiera universitetsprojekt ökar, vilket kan leda till att vissa finansiärer väljer att flytta forskning till exempelvis privata bolag och fristående forskningsinstitut.
  5. Högskolor och mindre universitet kan missgynnas, eftersom forskningsprojekt belastas med genomsnittlig OH, även om kostnaden för ett tillkommande projekt skulle vara mindre vid ett litet universitet.

Det kan i sig vara en fördel att en större del av universitetens forskning finansieras med fakultetsmedel, enligt den första punkten. Men uppenbarligen har regering och riksdag gjort en annan bedömning! I början av 1980-talet stod de fasta statliga forskningsanslagen för cirka 2/3 av forskningsmedlen; år 2007 hade andelen krympt till strax under hälften (se den här artikeln). Att omfördela OH-kostnader från fakultetsmedel till externa medel är alltså ett sätt för universiteten att motverka denna uppifrån genomdrivna förändring.

Huruvida den andra effekten är en för- eller nackdel kan förstås diskuteras, men de flesta torde vara överens om att de tre sista effekterna är negativa. Personligen tror jag att risken för växande administrationskostnader – och därmed mindre forskning – är det allvarligaste problemet. Tidigare fick bara cirka en fjärdedel av de externa medlen (motsvarande ett påslag på 35 procent) användas för gemensamma kostnader, vilket satte fakultetsmedlen under hård press. Men det finns en gräns för hur stor andel av en medelspost som kan användas för annat än kärnverksamheten och när denna gräns nås måste tillväxten av central administration och stödfunktioner bromsas. När nu en större andel av de externa medlen kan användas för gemensamma kostnader kan administrationen (återigen) växa på bekostnad av kärnverksamheten.

Jag har jämfört OH-påslagen för ett tänkt forskningsprojekt inom ämnet nationalekonomi vid sju stora och fyra mindre universitet, fem stora högskolar samt vid Handelshögskolan. Beräkningarna är baserade på ett projekt som inte har några kostnader utöver lön, lokal, IT och OH, dvs. storleken på projektet är månadslönen gånger 12 gånger 1,5 för sociala avgifter och slutligen med tillägg för den aktuella OH-nivån, inklusive lokal- och IT-kostnader. I diagrammet illustreras det totala årliga OH-påslaget, dels för ett projekt med en forskare med en månadslön på 35 000 kr (i blått), dels för ett projekt med en forskare med en månadslön på 55 000 kr (i rött).

Jämförelsen indikerar att risken för att mindre forskningsmiljöer missgynnas är reell: universiteten har i genomsnitt lägre OH-påslag än högskolorna. Det framgår emellertid också att det finns stora variationer inom båda grupperna – och skillnaderna är slående: från 83 procent vid Göteborgs universitet till 26 procent vid Umeå universitet. Bara i fem fall ligger OH-påslaget i nivå med eller under den historiska normen, 35 procent. (Markerad med två horisontella linjer i figuren.) Borträknat lokalkostnader, som antas motsvara tio procent av lönesumman, lägger de fem mest kostnadseffektiva universiteten och högskolorna ungefär tjugo kronor på administration och stödfunktioner för varje hundralapp som läggs på forskarlöner, medan de fem minst kostnadseffektiva har ungefär tre gånger så höga påslag.

Vid sidan av dålig kostnadskontroll kan skillnaderna bero på att kostnadsposter fördelas på olika sätt mellan utbildning och forskning, så att höga OH-påslag för forskning ger låga påslag för utbildning. Höga påslag – högre än de faktiska kostnaderna – kan också användas för att ”blåsa upp” de tillgängliga fakultetsmedlen. Om OH-nivån sätts så högt att de intäkter som genereras överstiger de kostnader som ska täckas uppstår det ju ett överskott som kan användas för annan forskning.

Slutsatsen blir ändå att det var ett misstag av forskningsfinansiärerna att gå med på en högre OH-avgift. Såvida inte SUHF och ledningarna vid landets universitet kan ge en bra förklaring till varför forskningen gynnas av den genomförda ändringen av redovisningssystemet och den högre OH-avgiften för externa medel, liksom varför nivån på OH-avgiften kan variera så kraftigt mellan olika universitet och högskolor.

En något kortare version av detta inlägg har tidigare publicerats i Universitetsläraren, nr 17 2012.

Comments

  1. I uppsala så har man ändrat hur man beräknar OH-påslagen genom att dela upp OH för undervisning respektive forskning vilket har gjort att OH-påslagen för forskning har blivit rejält lägre eftersom forskningen inte ska betala kurskansli, antagning av studenter mm. Om man inte har gjort denna uppdelning i Göteborg förklarar det den höga siffran där. Dessutom beräknas OH-påslagen på tidigare värden vilket gör att påslagen blir lägre i procent räknat när verksamheten växer vilket jag har för mig är fallet i Uppsala.

    • Mats Bergman says:

      Så vitt jag vet beräknas OH separat för undervisning och forskning vid alla universitet. Det ideal som SUHF-modellen eftersträvar är att varje ”kostnadsbärare” – dvs. varje kurs och varje forskningsprojekt – ska belastas med sin egen unika och ”verkliga” kostnad. I praktiken blir OH-påslaget enhetligt på institutionsnivå för forskning respektive undervisning, genom att OH-påslag vanligen görs på tre nivåer: centralt, per fakultet och per institution – dock med olika nivåer för forskning respektive undervisning.

      Med konstanta gemensamma kostnader leder en växande verksamhet till lägre OH-påslag på sikt. Men jag gissar att det vanliga är att OH-nivån på kort sikt (ett år) fastställs som en procentsats utifrån budget för gemensamma kostnader respektive undervisning och forskning, vilket gör att volymrisken bärs centralt och inte av kostnadsbärarna. Det förekommer dock att OH fastställs i kronor för exempelvis en institution och då hamnar volymrisken på institutionen: större volym ger lägre påslag.

  2. Hur är det möjligt att ”full kostnadstäckning” skullle innebära ett OH-påslag på 83 procent? För de pengarna skulle varje forskare kunna hyra ett kontor på stan med en heltidsanställd assistent var! En viss prorektor vid GU besöker ibland Ekonomistas kommentarsfält, så vi kan ju hoppas att han dyker upp här och förklarar saken…

  3. Vet du hur höga OH-kostnaderna är vid amerikanska universitet? Enligt uppgift ligger de inom spannet 80 – 120 %.
    Ett problem vid många lärosäten är att man använder den nya redovisningsmodellen som ett verktyg för budget och planering. Då blir det väldigt fyrkantigt.
    Den nya modellen håller på att ”sätta sig”. Inom ett par år tror jag få kommer att ifrågasätta att vi i universitetsvärlden redovisar kostnader på samma sätt som i all annan verksamhet.

  4. Undrande says:

    Borde man inte förklara första gång vad förkortningen OH står för så att vi vanliga dödliga kan läsa detta inlägg…?

  5. Undrande says:

    *gången

  6. För det första är jag helt enig med Mats om att det var ett misstag att gå över till det nya systemet med full OH-täckning, och jag hoppas att finansiärerna står på sig och får till en ändring, t.ex. tillbaka till det gamla systemet med 35%. Visst finns det fördelar, inte minst att man i och med systemet på ett bättre sätt klargör vad administrationen kostar, vilket i den bästa av världar kan leda till en mer kostandseffektiv administration på sikt. Men det finns många nackdelar, förutom de som Mats tar upp ser jag t.ex. problem med att jakten på s.k. medfinansiering kan leda till än större makt för administrationen och att det gäller att ha rätt kontakter högre upp i universitetsledningen för att få tillräcklig medfinansiering.

    Sen frågan om Göteborgs Universitets höga OH (jag jobbar själv där). Den är ju givetvis ett stort problem för oss, och då ska ni ändå veta att den har varit än högre…. (som en passus ska sägas att vi vid ansökningar INTE använder denna höga OH i normalfallet, d.v.s. institutionerna ”medfinansierar”). Den mest uppenbara förklaringen är väl att adminsitrationen är för stor och för ineffektiv jämfört med andra. Men det kan finnas andra förklaringar också, som beror på vad olika universitet har bestämt ska ingå i OH-modellen. Om man t.ex. jämför SU och GU, så är OH-nivån totalt sett för central, fakultet och institutionen ganska så lika (SU: 15 11 21 procent och GU: 28 15 9 procent enligt siffror som jag fått från Mats). Det som sedan tillkommer för GU är ett lokalkostnadspåslag som inte är av denna värld (27%). Det vore intressant att veta i vilken utsträckning samma kostnader ingår i modellen för SU. Det kan ju vara som så att t.ex. kostnader för lokaler lyfts av innan fakultetsmedel fördelas ut i systemet i Stockholm medan man inte gör det i Göteborg. Någon som vet?

  7. P-O Rehnquist says:

    Ni får ursäkta, men den debatt ni för nu känns lite överspelad. Det finns en massiv dokumentation om hur den nya redovisningsmodellen fungerar. Se bl.a. här:
    http://www.suhf.se/arbetsgrupper2/suhfmodellenfullkostnadstackning

    Att UH-sektorn gått över till en modell för att redovisa kostnader som är gängse i övriga samhället är inte så dramatiskt. Och inte ökar de administrativa kostnaderna bara för att man byter redovisningsmodell!
    Vid Göteborgs universitet har ”andelen OH” av den totala omsättningen minskat med två procentenheter sedan den nya modellen infördes.

    Men åter igen, det kvarvarande problem som dyker upp här och där är att man använder redovisningsmodellen som en mall för planering och budgetering. Allt fler prefekter och ekonomiansvariga lär sig dock att hantera de nya förutsättningarna.

    • att svara med invändningar mot påstående som ingen har gjort klargör väl inte det hela precis. Ingen har sagt att de administrativa kostnaderna har ökat för att man har bytt finansieringsmodell, ingen har sagt att andelen OH vid GU har ökat eller varit oförändrad. Ingen har heller sagt att det inte finns en massiv dokumentation om hur den nya modellen fungerar.

  8. P-O Rehnquist says:

    Jo, i Mats Bergmans inledande text listas som en av effekterna:
    ”De centrala administrationskostnaderna mm kan förväntas öka, eftersom en ny intäktskälla uppstår och eftersom ”beskattningen” av fakultetsmedlen minskar.”

    Vad gäller den omfattande dokumentationen och alla empirisk belägg för hur det ligger till menar jag bara att det kan vara rimligt att relatera till den när man ger sig in i debatten och inte börja om från början där vi var 2007-08.

  9. Mats Bergman says:

    När jag tröskade igenom SUHF:s dokumentation om den nya modellen hittade jag mycket material om hur man skulle göra och en uppföljning av i vilken utsträckning universiteten lyckats fördela kostnader. Men de två för mig mest intressanta frågorna lös med sin frånvaro:
    – Hur hög OH-nivån är vid enskilda universitet
    – Vilken effekten blir av att höja OH-nivån för externa finansiärer
    Så, P-O, du får gärna tala om för mig var på SUHF:s hemsida jag kan hitta dessa uppgifter!
    Som svar till Fredrik är den uppgift jag har att forskare vid SU betalar 30 000 kr/år i rumshyra, vilket motsvarar ett OH-påslag på cirka 4 %; detta är inräknat i figuren.

    • 30 000:-/år låter inte marknadsmässigt med tanke på läget, standarden och omfattningen av uthyrningsverksamheten!

  10. P-O Rehnquist says:

    Här finns mycket att hämta:
    http://www.suhf.se/arbetsgrupper2/suhfmodellenfullkostnadstackning

    Se exempelvis den uppdaterade statistiken, daterad 31/10 i år! Där kan du jämföra mellan lärosäten och också delvis över tiden. För sektorn totalt ligger de indirekta kostnaderna väldigt stabilt. Eftersom GU har nämts några gånger i denna tråd kan man notera att de indirekta forskningskostnaderna snarast ligger under medelvärdet för detta lärosäte.

    Hoppas att du hittar vad du söker.

  11. Mats Bergman says:

    Kikade snabbt på den nya statistiken men liksom tidigare ligger fokus på hur stor andel av alla kostnader som har kunnat fördelas ut på en ”kostnadsdrivare”. Totalkostnaden normeras till 100 för varje universitet respektive högskola, vilket gör att det a) inte går att jämföra hur hög OH-nivån är på olika universitet och b) inte går att se hur OH-nivån utvecklas över tiden. Det man kan se är att universiteten fått en högre andel fördelade kostnader, dvs. de har blivit duktigare på att tillämpa SUHF-modellen.

    I och för sig redovisas en del intressanta siffror, t ex hur gemensamma kostnader fördelas mellan forskning och utbildning och hur stor del av de totala OH-kostnaderna som tas ut på olika nivåer, men så vitt jag kan se inga siffror som kan svara på mina frågor a) och b), eftersom totalkostnaden, som sagt, är normerad till 100. Och jag kunde inte heller hitta något svar på frågan om vilken effekten blir av att ändra principerna.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s