Ekholm och Gerlach: BNP-multiplikatorerna avgörande för finanspolitikens tillväxteffekter

Detta är ett gästinlägg av Karolina Ekholm, statssekreterare på finansdepartementet med ansvar för ekonomisk analys och internationellt samarbete, och Peter Gerlach, planeringschef på finansdepartementet. 

Den svenska ekonomin har vuxit snabbt de senaste åren. Att svensk ekonomi har återhämtat sig bättre från nedgången i samband med finanskrisen än de flesta EU-länder kan tillskrivas en rad faktorer, såsom att Sverige stod väl rustat inför finanskrisen, att det svenska näringslivet intagit en gynnsam position i många tillväxtnäringar, en relativt god demografi och vissa gynnsamma reformer under den förra regeringen. Men att tillväxten varit så stark den senaste tiden är svårt att endast förklara med dessa strukturella faktorer.  En delförklaring som ofta verkar glömmas bort i debatten står att finna i den stabiliseringspolitik som förts sedan 2014. Det mest uppenbara är att penningpolitiken då blev ordentligt expansiv, men vi menar att den förda finanspolitiken också har bidragit till utvecklingen.

Förenklat har finanspolitiska åtgärder historiskt betraktats ur två perspektiv: (1) hur åtgärden påverkar ekonomins långsiktiga jämvikt och (2) hur åtgärden påverkar efterfrågeläget och därmed aktivitetsnivån i ekonomin här och nu. Stegvis under ”the great moderation” förflyttades ekonomernas fokus för finanspolitiken allt mer från (2) till (1). Penningpolitiken förväntades sköta stabiliseringspolitiken och finanspolitiska stimulanser betraktades i någon mån som fruktlösa då en högre ränta förväntades motverka den positiva effekten på BNP och sysselsättning.

Sedan den 29:e oktober 2014 har den svenska styrräntan varit 0 eller negativ och enligt Riksbankens egen prognos väntas den så förbli fram till mitten av 2019. Det finns olika uppfattningar om hur mycket mer expansiv penningpolitiken kan bli, men en rimlig bedömning är att styrräntan nu åtminstone är nära sin nedre gräns. I ett sådant läge får finanspolitiken ökade möjligheter att stimulera ekonomin. Med inflation som fortfarande ligger under målen kommer troligtvis inte penningpolitiken reagera omedelbart med höjda räntor vid finanspolitisk stimulans. Flera studier har funnit att de finanspolitiska multiplikatorerna är mycket större i en lågräntemiljö där styrräntorna ligger nära sin nedre gräns. Bland annat Eggertsson (2009), Christiano m.fl. (2010) har visat att de finanspolitiska multiplikatorerna (särskilt för offentliga utgifter) kan vara betydligt över 1 i en sådan situation.

Generellt råder det bred konsensus om att finanspolitiska stimulanser har positiva BNP-effekter även när konjunkturläget är balanserat, men att effekterna är större under en lågkonjunktur. Nyligen publicerade internationella studier visar att den finanspolitiska multiplikatorn bedöms ligga mellan 0,1 och 1 i ett normalt konjunkturläge, med variation mellan länder och typ av stimulans. [1]  Den finanspolitiska multiplikatorn kan beräknas på olika sätt, men generellt sett definieras den som kvoten mellan förändringen i BNP och en diskretionär förändring i offentliga utgifter eller skatteintäkter. Utgångspunkten i studierna av finanspolitiska multiplikatorer är (i regel) effekten på BNP det första året efter en finanspolitisk stimulans.

Det råder även relativt stor konsensus kring vilka åtgärder som har störst effekt på BNP:

• Multiplikatorerna för offentliga investeringar och offentlig konsumtion är större än för inkomstskatter och transfereringar, vilket har att göra med att offentlig konsumtion och investeringar direkt påverkar efterfrågan och har ett mindre import- och sparläckage.
• Riktade transfereringar till låginkomsthushåll (hushåll med en hög marginell konsumtionsbenägenhet) har en högre BNP-multiplikator än generella transfereringar till hushållen eller inkomstskatteförändringar.
• Minst effektiva är de åtgärder som sänker företagens kostnader eller priset som möter konsumenterna, framför allt när räntan är på sin nedre gräns. Då kan sådana åtgärder till och med ha negativa effekter på tillväxten. Det beror på att de kan leda till lägre inflation och därmed en högre realränta, vilket dämpar tillväxten. Det är anledningen till att det finns forskning som tyder på att höjda sociala avgifter kan bidra till en högre BNP när reporäntan befinner sig på sin nedre gräns (t.ex. Eggertsson, 2009).

Under 2015 gav vi Konjunkturinstitutet i uppdrag att skatta de finanspolitiska multiplikatorerna av olika finanspolitiska åtgärder i Sverige när resursutnyttjandet är lågt och resultaten rapporteras här.

Konjunkturinstitutets studie tyder på att storleken på de svenska BNP-multiplikatorerna generellt sett är något större än genomsnittet av de skattningar som gjorts i den internationella litteraturen.  Enligt studien är t.ex. multiplikatorn för offentlig konsumtion och investeringar betydligt större än 1 i både ett genomsnittligt konjunkturläge och i en lågkonjunktur. Liksom de flesta andra studierna finner Konjunkturinstitutet att BNP-multiplikatorerna är större för offentlig konsumtion och investeringar än för skatter och transfereringar.

Genom att ta intryck av KI:s analys tillsammans med andra studier av de finanspolitiska multiplikatorerna är en rimlig (men något försiktig) bedömning att de för Sverige har legat på följande nivåer sedan 2015:

1. Omkring 1 för ökad offentlig konsumtion och investeringar (om man lägger stor vikt vid KI:s analys kan man landa i nivåer omkring 1,5).
2. Omkring 0,75 för höjda transfereringar riktade till hushåll med låga inkomster
3. Omkring 0,5 för höjda generella transfereringar och inkomstskatteförändringar
4. Omkring 0,25 för sänkningar av indirekta skatter som moms och punktskatter. Givet att styrräntan är nära sin nedre gräns är det möjligt att multiplikatorn för indirekta skatter är ännu lägre eller till och med negativ (enligt resonemanget ovan).

Det svenska finanspolitiska ramverket kan vid en första anblick sätta gränser för finanspolitikens möjlighet att stimulera ekonomin. Men eftersom olika åtgärder har olika effekt är det fullt möjligt att föra en expansiv finanspolitik som är fullt finansierad genom att ändra sammansättningen av offentliga utgifter och intäkter så att de gynnar tillväxten.

Vi menar att den senaste tidens finanspolitik har haft denna karaktär eftersom inriktningen på regeringens aktiva politik har varit följande:

• Förstärkt offentlig konsumtion (främst i form av allmänna och riktade statsbidrag till kommunerna)
• Stärkta transfereringar till låginkomsthushåll (höjt tak i A-kassan, sänkt skatt på de lägsta pensionerna, höjt underhållsstöd mm)
• Finansiering genom höjda skatter (främst indirekta skatter samt skatter som främst påverkar hushåll med högre inkomster)

Profilen på den sammantagna politiken har alltså varit huvudsakligen finansierad, men ändå expansiv. Resurser har omfördelats från åtgärder med låg multiplikatoreffekt till åtgärder med högre multiplikatoreffekt.

Genom en grov klassificering av de olika diskretionära åtgärderna som vidtagits sedan 2015 och givet antagandet att multiplikatorerna är i linje med vad som skisseras ovan kan man beräkna att den förda politiken har medfört att BNP ökat med i storleksordningen 0,5% per år 2015-2017.[2]

En invändning mot denna analys är att många bedömare anser att resursutnyttjandet i den svenska ekonomin nu snarare är ansträngt än lågt. Det räcker dock inte att titta på indikatorer på resursutnyttjandet för att bedöma multiplikatorernas storlek. Då penningpolitikens respons är den mest centrala mekanismen för att motverka en finanspolitisk expansion är det rimligt att tro att multiplikatorerna är högre än normalt även vid ett balanserat resursutnyttjande så länge inflationen fortsätter att ligga under målet.

En annan invändning är att det kan finnas negativa effekter på längre sikt av att höja skatter som påverkar incitamenten till arbete och investeringar. Olika typer av finanspolitiska åtgärder kan påverka ekonomin under olika lång tid och åtgärder som påverkar investerings- och produktivitetsutvecklingen kan förväntas ha mer bestående effekter. Detta gäller dock inte bara negativa effekter av skatter utan också positiva effekter av sådant som offentliga investeringar i infrastruktur.[3] Framför allt behöver man väga in betydelsen av att bidra till en mer gynnsam utveckling på kort sikt i ett läge där en ordentlig återhämtning efter finans- och eurokris länge låtit vänta på sig.

I den internationella ekonomiska debatten har allt fler dragit slutsatsen att man tidigt underskattade finanspolitikens effekter och överskattade penningpolitikens möjligheter att driva upp resursutnyttjandet. I Sverige har denna diskussion av naturliga skäl varit mindre omfattande då någon dramatisk budgetkonsolidering av sydeuropeiskt snitt inte varit nödvändig (istället lät man det strukturella sparandet försvagas kraftigt 2008-2014). Men diskussionen om finanspolitikens bidrag till utvecklingen på kort sikt är viktig också här.  De kraftiga nedrevideringarna av potentiell BNP i samtliga avancerade ekonomier sedan finanskrisens utbrott tyder på att efterfrågeläget kan ha en större betydelse för den långsiktiga produktionsnivån än vad som var konsensusuppfattningen innan finanskrisen. Detta betyder i så fall att persistens i arbetslöshet kan spela en större roll än vad många ekonomer vanligtvis antar. Om så är fallet är kostnaderna höga för att inte aktivt använda finanspolitiken för att öka resursutnyttjandet i en situation då penningpolitiken är maximalt expansiv.

[1] Se bl.a.  Batini et al., 2014, Gechert och Rannenberg, 2014, Hemming et al., 2002, Ramey, 2013, 2016, och Spilimbergo et al., 2009

[2] Konjunkturinstitutets skattningar utgår från en tidshorisont på två år, vilket är i linje med att effekten av diskretionär finanspolitik tycks nå sitt maximum på två års sikt (Konjunkturinstitutet, 2016).

[3] Enligt litteraturen om finanspolitiska multiplikatorer tycks permanenta diskretionära förändringar i indirekta skatter, offentlig konsumtion och transfereringar endast ha kortsiktiga effekter på BNP (de har typiskt sett klingat av efter fem år), medan förändringar i offentliga investeringar och företagsskatter har betydligt mer bestående effekter (se Batini et al, 2014). Att effekterna av offentliga investeringar och företagskatter är mer bestående förklaras av att de påverkar produktivitetsutvecklingen.

Referenser

Batini, N., Eyraud, L. och Weber, A. (2014), “A Simple Method to Compute Fiscal Multipliers”, IMF Working Paper No. 14/93, International Monetary Fund.

Christiano, L., Eichenbaum, M. och Sergio Rebelo, S. (2010), “When Is the Government Spending Multiplier Large?”, Center for Quantitative Economic Research working paper 10-01.

Eggertsson, G. (2009) “What Fiscal Policy Is Effective at Zero Interest Rates?”, Federal Reserve Bank of New York Staff Reports No. 402.

Gechert, S. och Rannenberg, A. (2014), “Are Fiscal Multipliers Regime-Dependent? A Meta Regression Analysis”, IMK working paper, No. 139.

Hemming, R., Kell, M. och Mahfouz, S. (2002), “The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity”, IMF Working Paper No. 208, International Monetary Fund.

Konjunkturinstitutet (2016), “Short-Run Effects of Fiscal Policy on GDP and Employment: Swedish Evidence”, Working Paper No. 147.

Ramey, V. (2016), “Macroeconomic Shocks and Their Propagation”, NBER Working Paper No. 21978, National Bureau of Economic Research.

Ramey, V (2013), “Government Spending and Private Activity,” in Alesina, A. and Giavazzi, F. (eds.), Fiscal Policy After the Financial Crisis, 19-55, University of Chicago Press.

Spilimbergo, A., Symansky, S. och Schindler, M. (2009), “Fiscal Multipliers”. IMF Staff Position Note 09/11, International Monetary Fund.