[Detta inlägg är ursprungligen publicerat i SIEPS serie Perspektiv]
Klimatförändringarna är en ödesfråga för mänskligheten. Den nya ordföranden för EU-kommissionen, Ursula von der Leyen, markerar frågans vikt genom att som första punkt i sina politiska riktlinjer utlova en europeisk grön giv – A European Green Deal. Där ingår koldioxidtullar, det vill säga skatter på varor som importeras till EU i förhållande till deras koldioxidavtryck. Det innebär till exempel att en leksak som importeras till EU skulle beskattas inte bara för den koldioxid som släpps ut vid tillverkningen, utan även vid transporten och framställningen av den plast eller andra råmaterial som leksaken är gjord av.
EU begränsar idag koldioxidutsläpp i atmosfären med hjälp av olika verktyg: inom vissa områden används koldioxidskatter och inom andra tillämpas ett system för handel med utsläppsrätter (Emission Trading System, ETS). Begränsningarna gör det dyrare att producera koldioxidintensiva varor inom EU och skapar incitament att importera sådana varor från länder som saknar koldioxidskatter, något
som brukar benämnas koldioxidläckage. I von der Leyens riktlinjer motiveras koldioxidtullar med att de ska skapa konkurrensneutralitet mellan företag inom och utanför EU.
Om klimatpolitiken ska skärpas kommer det att krävas högre koldioxidskatter, färre utsläppsrätter och fler områden som omfattas av ETS (i riktlinjerna utpekas flyget, sjöfarten och vägtrafiken). En konsekvens blir säkerligen starkare krav från näringslivet på att införa koldioxidtullar. Att sådana tullar ingår i den nya klimatpolitiken är därför logiskt, om de skapar konkurrensneutralitet. Kanske är de också nödvändiga för att kunna skärpa klimatpolitiken.
I strid med WTO:s regelverk?
Nya tullar går på tvärs mot den handelsliberalisering som kännetecknat världshandeln sedan andra världskriget. De förefaller också strida mot WTO- regelverket och närmare bestämt GATT, trots att koldioxidtullarna ska vara förenliga med handelsreglerna, enligt de politiska riktlinjerna.
Förenlighet med handelsreglerna är sannolikt möjligt att åstadkomma, men inte helt säkert. I en genomgång av diskussionen om koldioxidtullar mellan experter på GATT som gjorts av Kommerskollegium dras slutsatsen att det är ”högst oklart” om tullarna är förenliga med avtalet.1 GATT tillåter i och för sig så kallade utjämningstullar, men de brukar avse dumpning, det vill säga då en exportör säljer till ett pris som inte anses täcka kostnaderna. EU skulle i så fall kunna hävda att exportörer till EU dumpar sina varor om de inte betalat för de kostnader som koldioxidutsläpp utgör. En annan möjlighet är att använda en undantagsparagraf som tillåter tullar för att skydda ändliga resurser samt människors, djurs och växters hälsa. Men då ställs höga krav på att tullarna utformas så att de inte används för protektionism.
Rättsläget kan bara klargöras om koldioxidtullar behandlas inom ramen för WTO:s tvistlösningsmekanism eller genom tillägg till WTO-avtalet. Det förra kräver att en medlem av WTO för talan mot EU:s koldioxidtullar och att frågan tas upp av en för ändamålet tillsatt kommitté (en så kallad panel).
För att öka sannolikheten för att koldioxidtullar ska anses vara förenliga med GATT-avtalet bör EU enligt min mening vidta ett antal åtgärder. I de fall som exportörer betalar koldioxidskatt eller för utsläppsrätter i hemlandet bör dessa vara avdragbara från koldioxidtullen. Annars behandlas inte importerade och inhemskt tillverkade varor lika, vilket är en av grundprinciperna i GATT. (Enligt samma princip bör EU-företag få dra av koldioxidskatt och kostnader för utsläppsrätter vid export till länder utanför EU som har koldioxidtullar för att undvika dubbelbeskattning, även om detta inte krävs av GATT). I en tvist skulle EU:s sak dessutom sannolikt stärkas om olika sektorer och branscher inom EU behandlas lika med avseende på sina koldioxidutsläpp och inte – som nu är fallet – en del särskilt koldioxidintensiva verksamheter får en lindrigare behandling.
Tekniska och administrativa problem
En annan fråga som måste finna en lösning är hur koldioxidtullar ska tillämpas i praktiken. Det är inte enkelt att beräkna en varas koldioxidavtryck, det vill säga det totala koldioxidutsläppet i alla tillverkningsled och ofta i olika länder – från utvinningen av råvarorna till och med transporten av den färdiga varan till gränsen. Sådana beräkningar finns, men bara för en bråkdel av de tiotusentals olika varor som förekommer i världshandeln.2 Ambitionsnivån måste kanske sänkas. Antingen får man enbart beskatta utsläppen som exportföretagen
själva åstadkommer, tillsammans med tredjepartscertifiering för att undvika underrapportering, eller också får man nöja sig med att tullbelägga ett begränsat antal särskilt koldioxidintensiva varor.
Sannolika effekter av koldioxidtullar
Rätt utformade skulle koldioxidtullar sannolikt bidra till att minska koldioxidutsläppen inte bara i EU utan även globalt. För det första skapas incitament för exportörer till EU att minska sina utsläpp för att få lägre koldioxidtull. För det andra höjs priset på import till EU, särskilt på koldioxidintensiva varor, vilket skulle bidra till minskad konsumtion av sådana varor. För det tredje skulle koldioxidskatterna kunna höjas snabbare inom EU, eftersom de skulle möta mindre motstånd från företag i EU som annars kan hävda att deras konkurrenskraft försämras. En motverkande faktor är dock att koldioxidtullar ger incitament att flytta tillbaka koldioxidintensiv tillverkning till EU, så kallat omvänt koldioxidläckage.
Samtidigt ska man inte hoppas att utsläppen skulle minska särskilt mycket globalt om EU inför koldioxidtullar. Det mesta av de fossila bränslen som produceras i världen konsumeras i producentländerna själva. Globala lösningar vore att föredra, men eftersom tiden håller på att rinna ut för att klara 1,5-gradersmålet är ensidiga åtgärder kanske nödvändiga och därför berättigade med hänsyn till GATT.
Frihandel och global nytta
Svårigheterna handlar således om att göra koldioxidtullar kompatibla med GATT och att tillämpa dem i praktiken, medan riskerna handlar om protektionism och motåtgärder från länder som drabbas av tullarna. Riskerna och svårigheterna bör dock inte avhålla EU från att införa koldioxidtullar. Frihandel är ett medel för att maximera nyttan, inte ett mål i sig. Koldioxidtullar är motiverade om de ökar den globala nyttan i vid mening, trots att de utgör ett avsteg från fri handel i snäv mening.
Ekonomistas 
Vad von der Leyen m fl menar när de diskuterar “koldioxidtullar” är oklart.
Redan under den senaste översynen av direktivet om utsläppshandel (2015-2018) ställde sig Europaparlamentets miljöutskott bakom en elegant variant som de flesta nog inte omedelbart skulle förknippa med begreppet “koldioxidtullar” men som åter lär dyka upp i diskussionen.
Utskottet föreslog att för varor, vars produktion omfattas av utsläppshandel, men där importandelen är under 10 procent, skulle gratistilldelningen av utsläppsrätter slopas. I gengäld skulle den som importerar sådana varor (i realiteten handlar det om cement och klinker) till EU bli tvungen att till Kommissionen överlämna utsläppsrätter enligt den schablon (utsläppsrätter per tillverkat ton cement eller klinker) på vilken gratistilldelningen baserats – i praktiken en importtull men där intäkten inte självklart skulle hamna hos Kommissionen eller någon av medlemsstaterna.
Förslaget fick dock inte majoritet vid omröstningen in plenum och behandlades därför inte i förhandlingarna mellan parlamentet och regeringarna när reformen av utsläppshandelsdirektivet slutbehandlades.
Såvitt jag kan förstå går det knappast att mer än i väldigt grov mening lösa “carbon leakage”-frågan med hjälp av importtullar och exportbidrag. Så länge resten av världen står och stampar är dock någon form av tullar och exportbidrag sannolikt en avgörande förutsättning för att kunna skärpa EUs klimatpolitik på det sätt Parisavtalet kräver och som Kommissionen föreslagit.
Med en ny ledning i Vita huset kan frågan om mindre än ett år vara i ett helt annat läge.
Koloxidtullar liksom tidigare försök från den ekonomiska vetenskapens sida att bidra till den globala nyttan när det gäller klimatförändringarna handlar om omfördelning av kostnaderna för utsläppen av växthusgaser. Det finns dock ingenting som tyder på att dessa försök har medfört någon minskning eller ens avtagande ökningstakt när det gäller CO2-halten i atmosfären. (se https://www.esrl.noaa.gov/gmd/ccgg/trends/ ) En del av förklaringen kan eventuellt finnas i Jevons paradox. Dvs. om den ekonomiska vetenskapen kunde finna något sätt att neutralisera eller kringgå denna?
Jättetack för att ni på Ekonomistas tar upp frågan om koldioxidskatter och klimattullar.
För att marknadsekonomin ska fungera, så måste ju inverkan av “negativa externaliteter” neutraliseras. Det ingår ju i grundutbildningen för varje ekonom, i delmomentet Mikroekonomi. Där nämns tre vägar – förbud, begränsad tillståndsgivning och avgift på utsläpp.
Förbud fungerade för Freoner, som förstörde ozonskiktet, eftersom det fanns alternativa tekniska lösningar. Men det fungerar inte på koldioxid efter som fossila bränslen bränns för så många olika syften och det inte finns någon tekniska lösning som direkt kan ersätta det.
Begränsad tillståndsgivning har prövats, under namnet utsläppsrätter, men har inte visat sig fungera hittills. Orsakerna är bland annat att man redan från början behöver en global överenskommelse, och kineser och indier kommer inte att förstå varför de ska ha lägre utsläppsrättigheter per capita än amerikaner. För den som är intresserad av att veta varför begränsad utsläppsrättigheter misslyckats i USA, rekommenderar jag James Hansens bok “Storms of my grandchildren”.
Det som återstår, och troligen är det enda möjliga alternativet, är enligt James Hansen, Citizens Climate Lobby och många andra, koldioxidskatter i kombination med att hela intäkten återbetalas till medborgarna. Syftet med skatterna är ju att begränsa utsläppen, inte att överföra pengar till den offentliga sektorn. Den årliga utbetalningen till medborgarna är dessutom en förutsättning för att de ska rösta för partier som genomför den nya skatten.
På lång sikt behövs ett globalt system, med ungefär samma skatt per ton koldioxid överallt, men det kan ta mycket lång tid att nå dit. Denna globala skatt kommer också att behöva successivt justeras uppåt, tills den når den nivå som behövs för att åstadkomma global jämvikt i atmosfärens koldioxidhalt.
Innan vi når dit, blir koldioxidskatten ett problem för de länder som inför den, om inte andra länder samtidigt gör det. Därför känns det helt relevant att använda klimattullar för import från länder som inte anslutit sig till utsläppsskatten och “negativa” klimattullar vid export till länder som inte tillämpar klimattullar på importen. Utan dessa “negativa” klimattullar kommer den egna exportindustrin att konkurreras ut av länder som inte är anslutna till systemet, och folk blir arbetslösa, vilket öppnar dörren för populistiska partier som bagatelliserad klimatproblemet.
Koldioxidskatter ger även nya möjligheter att “mäta” åtgärdernas effekt. I stort sett all olja och kol som tas ur jorden kommer att brännas upp. Det som bestämmer hur mycket man tar upp är marknadspriset för råvaran. Ju högre priser är, desto mer tar man upp, med en viss eftersläpning. Marknadspriset för råvaran är alltså, med viss eftersläpning, ett mätvärde för hur mycket koldioxid som kommer att släppas ut. Om marknadspriserna för råvaran sjunker under en lång tid, och olönsamma fyndigheter därför läggs i malpåse, kan det ses som ett tecken på en framgångsrik klimatpolitik, även om priser även påverkas av många andra faktorer. Om råvarupriserna istället ökar, kan det å andra sidan vara ett tecken på att koldioxidskatten är för låg, eller tillämpas för ojämnt.