Under den senaste tiden har det i media skrivits en hel del om den svenska finanspolitiken och vårt finanspolitiska ramverk (t ex här, här och här). Bakgrunden är till viss del att det duggat tätt med tecken på konjunkturavmattning och att frågan om finanspolitiska stimulanser då aktualiserats. Men det handlar också om mer strukturella trender, där en åldrande befolkning, stora barnkullar och ett stort behov av integrationsinsatser för flyktinginvandrare sätter press på kommunernas och landstingens ekonomi.
Att penningpolitiken – med negativ styrränta och ca en tredjedel av statsskulden förvärvad av Riksbanken – knappast kan bidra med annat än marginell ytterligare stimulans gör att finanspolitiken naturligen hamnar i fokus när konjunkturen viker. Det är dock ofta oklart om de debattörer som förespråkar en mer expansiv finanspolitik i Sverige ser ett behov av temporära stimulanser i ett svagt konjunkturläge eller ett behov av att staten mer strukturellt tar ett större ansvar för finansieringen av kommunernas och landstingens utgifter. Det är också ofta oklart om, och i så fall hur, det finanspolitiska ramverket begränsar utrymmet för en mer expansiv finanspolitik.
Ramverket består av flera olika delar, av vilka det s k överskottsmålet är det som oftast är i fokus. Det innefattar dock också ett balanskrav på kommunsektorn, vilket innebär att kommunerna och landstingen inte får budgetera för underskott. Kommunsektorn måste alltså hantera ett ökat utgiftstryck med höjda skatter och/eller sänkt kvalitet på den service de erbjuder, såvida de inte får hjälp med finansieringen av staten.
Som de flesta som är intresserade av makroekonomi säkert vet så tog Magdalena Andersson initiativ till att sänka överskottsmålet till ett balansmål i början av den förra mandatperioden. Det lyckades inte, utan frågan kom att hamna i en parlamentarisk kommitté, den s k överskottsmålskommittén. Kommittén kom överens om att överskottsmålet skulle sänkas, men inte till balans utan till en tredjedels procent av BNP.
Hade förslaget om ett balansmål inneburit förlorad budgetdisciplin? Nej, det hade det inte. Skillnaden mellan att ha ett mål för det offentlig-finansiella sparandet på en, en tredjedels eller noll procent av BNP handlar inte om graden av budgetdisciplin, utan om den offentliga sektorns finansiella ställning på sikt.
När överskottsmålskommittén bedömde att överskottsmålet borde vara en tredjedels procent av BNP var det bland annat med utgångspunkten att det väntades leda till att bruttoskulden (den konsoliderade skulden för staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet) på medellång sikt blev cirka 35 procent av BNP. En annan av överskottsmålskommitténs utgångspunkter handlade om den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Den offentliga sektorn har ju inte bara skulder, utan också en hel del tillgångar (som Andreas Bergström påpekat i den pågående debatten här). Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP väntades leda till en finansiell nettoförmögenhet på drygt 20 procent av BNP på medellång sikt. En sådan finansiell ställning ansågs ge ett tillräckligt utrymme att hantera även en utdragen och djup lågkonjunktur utan att påverka statens kreditvärdighet.
Av den senaste budgetpropositionen framgår att den offentliga bruttoskulden var ca 39 procent av BNP år 2018 och den finansiella nettoförmögenheten ca 26 procent av BNP (Prop. 2019/20:1, sid 147). Det innebär att den offentliga sektorns finansiella ställning i dagsläget framstår som ganska nära det som överskottsmålskommittén önskade sig på medellång sikt.
Bland debattörerna finns det dock andra uppfattningar om hur stark finansiell ställning den offentliga sektorn bör ha för att skapa tillräckliga säkerhetsmarginaler. Vissa anser att bruttoskulden bör vara ännu lägre än de 35 procent av BNP som överskottsmålskommittén var överens om (se t ex artikeln av Fredrik Andersson och Lars Jonung på DN Debatt). Andra anser att säkerhetsmarginalerna är fullt tillräckliga och att den offentliga sektorn inte behöver spara mer (vilket tydligt framgår av replikerna på Anderssons och Jonungs artikel). Det finns inget sätt att utifrån väletablerad ekonomisk teori eller empiri dra slutsatser om vilken av dessa uppfattningar som är mest välgrundad. Ens ställningstagande måste grundas på dels hur man bedömer risken för framtida ekonomiska kriser och behovet av resurser för att hantera dem, dels på hur man ser på avvägningen mellan att spara för framtida generationers offentliga utgifter och behovet av att finansiera offentliga utgifter för dagens generationer.
Dessa ställningstaganden har dock väldigt lite att göra med det nuvarande makroekonomiska läget och det eventuella behovet av finanspolitiska stimulanser. Utrymmet att använda finanspolitiska stimulanser om svensk ekonomi drabbas av en lågkonjunktur begränsas inte av det finanspolitiska ramverket. Tvärtom är ramverket tänkt att vara kompatibelt med att inte bara låta de automatiska stabilisatorerna verka, utan också med att aktivt kunna använda finanspolitiska stimulanser när det behövs.
Men det finns förstås praktiska svårigheter när det gäller att använda aktiv finanspolitik för konjunkturstabilisering. En sådan är att rätt bedöma behovet av stimulanser. Hittills har inte en regelrätt lågkonjunktur förekommit i någon av de viktigare prognosmakarnas prognoser, utan bara en nedväxling av den relativt höga tillväxt som vi haft de senaste åren. I ett sådant scenario framstår det inte särskilt välmotiverat med aktiva stimulanser. Å andra sidan talar erfarenheterna för att en lågkonjunktur sällan visas i prognoserna förrän den är ett faktum. Då är man redan så långt in i lågkonjunkturen att man med aktiva stimulanser riskerar att förstärka en uppgång i återhämtningsfasen snarare än motverka nedgången.
En annan svårighet är att lyckas uppfylla överskottsmålet långsiktigt om man genomför aktiva stimulanser för att stötta ekonomin under en nedgång. Under återhämtningsfasen behöver sparandet då vara högre än överskottsmålet. Annars kommer inte målet vara uppfyllt i genomsnitt över konjunkturcykeln. För att höja sparandet över målet kan det krävas impopulära skattehöjningar och/eller utgiftsneddragningar. Erfarenheterna från svensk ekonomis återhämtning efter den globala finanskrisen och efter eurokrisen, då det offentlig-finansiella sparandet initialt inte förbättrades nämnvärt utan snarare fortsatte att falla, talar för att detta är politiskt svårt att genomföra.
Dessa praktiska svårigheter bör dock inte omöjliggöra ett finanspolitiskt stimulanspaket — om det finns anledning att genomföra ett sådant — som respekterar överskottsmålet. Däremot medger inte ett oförändrat överskottsmål att staten åtar sig att lånefinansiera de strukturella utgiftsökningar som kommunerna och landstingen står inför. Staten kan ta ett större ansvar för finansieringen av dessa utgifter, men med nuvarande överskottsmål behöver den finansieringen komma från ökade skatteintäkter och/eller minskade utgifter inom andra delar av den offentliga sektorn.
En övergång till ett balansmål skulle skapa ett visst utrymme att finansiera de väntade utgiftsökningarna i kommunsektorn genom att minska det finansiella sparandet. Men eftersom sparandet i utgångsläget är ganska litet i förhållande till kommunernas och landstingens finansieringsbehov så är det knappast en tillräcklig lösning. Vi kommer nog därför inte undan att på sikt göra svåra avvägningar mellan ökade skatteintäkter och sänkta ambitionsnivåer inom den offentliga servicen.
Referenser
Andersson, Fredrik N. G. och Lars Jonung, ”Att överge överskottsmålet kan leda till populism”, DN Debatt 17 nov. 2019.
Bergström, Andreas, “Jonung och Andersson glömmer statens stora förmögenhet”, Replik DN Debatt 18 nov. 2019.
Budgetpropositionen 2020, Prop. 2019/20:1.
Överskottsmålskommittén, En översyn av överskottsmålet, SOU 2016:67.
Ekonomistas 
Det är för mycket fokus på statens budgetering i debatten och för lite på utfall. Man debatterar överskottsmål om 0,33% av BNP samtidigt som utfall ligger på överskott om cirka 1,5- 2% av BNP under de senaste åren. Den trenden verkar hålla i sig i år också.
Det staten gör i dagsläget är att dra in köp- och investeringskraft i samhällsekonomin för att amortera på statsskulden, en skuld som man finansierar med negativ realränta.
En sällsynt dålig samhällsekonomisk affär.
Vi har en stora obalanser i samhället med arbetslöshetstal på 25% bland utrikesfödda från Afrika och Asien. Dessa obalanser motiverar stora investeringar i humankapital, arbeten och på andra områden, så pass stora att även budgeterade underskott under ett antal år är lämpligt.
Click to access 2019-19-statens-resultatrakning-balansrakning-och-finansieringsanalys-mm-2018.pdf
Överskottsmålet är baserat på det som kallas för strukturellt sparande, dvs. konjunkturrensat offentligfinansiellt sparande som andel av potentiell BNP. Det är alltså inte samma sak som det faktiska offentligfinansiella sparandet eller statens finansiella sparande. Dessutom ligger prognoser för det offentligfinansiella sparandet på kring noll procent, som andel av BNP, både 2019 och 2020.
Se exempelvis ESV:s prognos som släpptes idag: https://www.esv.se/contentassets/21d9767bb00d4725b08ffd9a2195e934/prognos-november-2019.pdf
Vi delar i stort Karolinas argument om överskottsmålet. På en punkt vill vi utveckla hennes resonemang. Det gäller den centrala frågan: hur stor bör den offentliga bruttoskulden vara? Ska den vara 35 procent som den statliga Överskottsmålskommittén föreslår eller 25 procent som vi föreslår i bland annat Ekonomisk Debatt, nr 4, 2016 i vår artikel ”Hur stor är en rimlig statsskuld för Sverige?”.
Karolina skriver så här om dessa två förslag: ”Det finns inget sätt att utifrån väletablerad ekonomisk teori eller empiri dra slutsatser om vilken av dessa uppfattningar som är mest välgrundad.”
Det är riktigt att det inte finns någon allmänt accepterad teori för att finna den optimala skuldkvoten. Den vetenskapliga litteraturen om den optimala skuldkvoten för staten ger ett stort antal optimala nivåer – bestämda av de antagande, modeller och preferenser som författarna arbetar med. Här finns föga att hämta för den praktiska politiken eftersom spridningen i nivåerna är bedrövligt stor.
Men vi anser att det är missvisande att skriva lika nihilistiskt om vad empirin säger, dvs vilka lärdomar som vi kan dra från historien. Vi utgår från en samhällsekonomisk analys i vår beräkning av den lämpliga offentliga skuldnivån för Sverige. Vi väljer ett krisperspektiv, det vill säga vi vill ge den offentliga sektorn den finansiella säkerhet som krävs för att vi ska kunna ta oss igenom en djupare kris utan hot om statsfinansiella problem såsom på 1990-talet eller som fallet varit i andra euroepiska länder under 2010-talet. Vi kommer då fram till siffran 25 procent. Den har en bakgrund i erfarenheterna av finanspolitik under kriser.
Vi är försiktiga här – vi vill absolut inte kalla detta en optimal nivå – enbart den nivå som ger oss en trygg statsfinansiell beredskap. Vår krisberedskap ska vara god.
Varifrån kommer då Överskottskommitténs siffra på 35 procent? Jo, det är en politisk kompromiss mellan de partier som ingick i kommittén. Förvisso vill kommittén också ha en finanspolitisk säkerhetsmarginal men någon kalkyl för siffran 35 procent finns inte. Och siffran ger upphov till ett överskottsmål på två decimaler över konjunkturcykeln, nämligen 0,33 procent. Siffran bör betraktas som ett utslag av det skämtlynne som en SOU-kommitté sällan visar ett överskott på.
Min poäng var att det handlar om en subjektiv avvägning mellan att försaka konsumtion och investeringar idag och att riskera att få svårare att hantera en större kris i framtiden. Ni anser att det är värt att försaka konsumtion och investeringar idag för att skapa säkerhetsmarginaler för att kunna hantera en kris motsvarande den som Irland och Island gick igenom i samband med den globala finanskrisen. Det är ingen självklar utgångspunkt. Kraven på bankerna har skärpts and ett ramverk för hur banker ska kunna omstruktureras under ordnade former är numera på plats. Ni utgår i er uppsats i Ekonomisk Debatt dessutom från bruttoskulden med argumentet att statens finansiella tillgångar kan vara svåra att realisera till ett rimligt värde i en kris. Om så är fallet, vore det inte i linje med er argumentation att uppmana staten att sälja av dessa tillgångar nu för att få ned bruttoskulden till 25 procent?
Stort tack för en bra genomgång av detta! Intressanta kommentarer också. Jag hade önskat att någon (du?) hade kunnat accentuera de frågeställningar som man bör ta ställning till utifrån din genomgång: Ska nuvarande generation spara för framtida generationer? Hur ser en rimlig diskontering ut för en sådan avvägning? Ska staten ta ett större ansvar för finansieringen av den kommunala sektorn? Varför eller varför inte? Inom vilka områden? En ekonoms verktygslåda både vad gäller teori och empiri har inte verktygen för att besvara sådana frågor, men man har goda möjligheter att bidra med att strukturera och förtydliga dem.
Kanske nästa gång?
Som du skriver går det inte riktigt att komma fram till svaret på dessa frågor med hjälp av ekonomisk analys. Om vi med säkerhet kunde utesluta framtida ekonomiska kriser skulle argumenten för att dagens generationer ska spara för framtida generation vara svaga, eftersom framtida generationer kan förväntas ha högre realinkomster på grund av ekonomisk tillväxt. Men vi kan inte utesluta framtida kriser och i den mån de orsakas av nuvarande generationers agerande finns det kanske ett rättviseargument för att nuvarande generationer också ska bära en del av den förväntade kostnaden. När det gäller statens ansvar för finansiering av kommunal verksamhet så är det en stor och svår fråga som berör det kommunala självstyret. Det får nog vänta till senare tillfälle!
Tack för svar! Det du skriver angående statlig finansiering av kommunal verksamhet, att det är en stor och svår fråga, är lite av min poäng: Den behöver brytas ner och göras begriplig för de som ska besluta om den. Man behöver också förstå de olika möjliga argumenten. Här exempel på vad jag tänker mig att kvalificerade ekonomer skulle kunna bidra med:
1) Demografin erbjuder vad jag förstår tillfällig problematik för kommunerna (i kanske ett decennium) med försvagade försörjningskvoter. Det finns risk för konkurrens och suboptimering och olika grupper av kommuner kan ha olika motstående intressen i att hantera detta. -Kan det i sig vara ett argument för en tillfällig statlig medfinansiering på ett ordnat och förutsägbart sätt? Hur skulle detta isf kunna se ut? Kan man utifrån detta se framför sig ett beslut om en “överskottsmålskurva” som inte är konstant “tills vidare” (t ex: vi kör underskottsmål i fem år, sedan balansmål i fem år och sedan överskottsmål igen, typ som när riksbanken ger sin styrränteprognos).
2) Staten styr kommunerna olika hårt inom olika områden, och kommunerna har därmed olika möjligheter att styra sitt finansieringsbehov inom olika sektorer. LSS-lagstiftningen är en hårdare styrning än Socialtjänstlagen t ex. Migrationspolitiken är nationell men påverkar i högsta grad kommunerna. -Hur stor grad av direkt påverkan har statens agerande på kommunernas finansieringsbehov inom olika sektorer/områden? Kan skillnader därvidlag bidra till att besvara frågan: Givet att staten behöver stöta kommunerna, inom vilka områden ska man då i första hand göra det?
Ursäkta att jag drar iväg i tangentens riktning förresten 🙂
Men när jag ändå håller på: När vi ändå pratar om rättviseargument mellan generationer, vore det intressant att se vad olika “generationer”, (definierat t ex tioårgrupper som 40-talister, 50.talister etc) har lånat respektive sparat från/till andra generationer. (Jag har en bestämd, säkert helt felaktig, känsla av att det vore rättvist att skatta skiten ur mina pensionerade föräldrar för att betala tillbaka den offentliga skuld som de drog på min generation.)