Hur ska vi finansiera utbyggnaden av försvaret?

Alla är idag överens om att Sverige har försummat landets militära och civila beredskap. Enigheten är dock mindre om hur upprustningen ska finansieras. Detta inlägg diskuterar vilka olika metoder som regeringen kan använda sig av och vad vi kan lära av tidigare liknande hastiga försvarsutgiftsökningar.

De fyra sätten att finansiera upprustning
I princip finns fyra sätt som regeringar kan finansiera upprustning: skatter, lån, utgiftsomprioritering och sedelpress. Samtliga fyra strategier har för- och nackdelar och de har alla använts förut av Sverige och andra europeiska länder. Vilken metod som fungerar bäst är alltid inte lätt att slå fast, utan beror på flera faktorer inklusive landets och omvärldens aktuella ekonomiska och politiska situation.

Skattehöjningar är ett flexibelt sätt för regeringar att få intäkter och bördorna delas ofta av många. Men det kan vara svårt att få politisk stöd för kraftiga skattehöjningar eftersom de skapar undanträngningseffekter, som kan skada tillväxten, och ofta oplanerade omfördelningseffekter.

Belåning har fördelen att dagens skatter inte behöver ändras och att stora belopp kan uppbringas på kort tid. Dock kommer lånen leda till högre framtida skatter, vilket påverkar framtida generationers disponibla inkomster och ekonomiska tillväxt. Dessutom krävs att låntagarens finanser är ordnade samt att det finns långivare antingen inhemskt eller i andra länder.

Att omprioritera bland redan existerande utgifter kan vara effektivt särskilt i ekonomier med redan höga skatter och offentlig inkomstnivå, och där vissa utgifter kanske rentav skulle må bra av att bantas lite. Nackdelen är omprioriteringar lätt ger upphov till politiska spänningar pga motstånd från nedprioriterade grupper.

Sedelpressfinansiering, dvs att trycka nya pengar eller finansiera reserver med nollränta, är en klassisk metod att ge regeringar köpkraft, men den är mindre vanlig idag. Metoden kan ge kortsiktig köpkraft i form av en lätt inflationsbeskattning av hela ekonomin, men om den överanvänds kan följderna bli en okontrollerad, stigande inflation.

Några historiska erfarenheter
En klassisk ekonomisk-historisk analys av upprustningsfinansiering gjordes av den amerikanske ekonom-historikern Charles Kindleberger gällande första världskrigets finansiering i Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Kindleberger visade bland annat hur ländernas strategier påverkade såväl krigsutfall som efterkrigskonjunkturen. Lite stiliserat brukar man säga att Frankrike tog lån (eftersom folket inte ville finansiera kriget), Storbritannien höjde skatterna och Tyskland tryckte pengar (i avsaknad av ett utvecklat skattesystem). I USA användes framför allt belåning för att finanisera kriget även om även skatterna höjdes kraftigt.

Konsekvenserna av Tysklands sedelpressfinansiering är välkända: den lade grunden till hyperinflationen. Fransmännens lånepolitik skapade problem efter kriget då skulderna skulle betalas tillbaka, vilket till viss del betalades med nytryckta pengar vilket i sin tur skapade hög inflation. Britternas skattehöjningar var dramatiska, och en klassisk studie av Peacock och Wiseman visade hur skattetrycket steg markant under världskrigen, från låga nivåer runt 10% av BNP 1910 till påfallande höga nivåer kring 40% av BNP på 40-talet. Särskilt noterbart är att krigsskatterna ofta presenteras som ”temporära”, precis som Sveriges värnskatt på 90-talet, men likt värnskatten permanentades de nästan alltid. En slutsats är att politiker sällan verkar kunna hålla löften om tillfälliga skattehöjningar.

I Sverige under andra världskriget skedde en dramatisk upprustning. Vi hade försummat försvaret i decennier, även efter första världskriget. Krigsutbrottet 1939 innebar ett uppvaknande och försvarsutgifterna höjdes kraftigt till runt tio procent av BNP per år under hela kriget (och låg kvar på 3-4 procent av BNP under hela 1950- och 60-talen). Merparten av Sveriges utgiftsexpansion under kriget finansierades av statlig upplåning, de sk försvarslånen. På sex år närapå tredubblades statsskuldens andel av BNP, från 22% 1938 till 62% 1945. Skattetrycket steg också kraftigt men på relativt låga nivåer: från 12% 1938 till 18% 1945.

Hur bör Sverige finansiera sin upprustning idag?
Frågan om vilken metod den svenska regeringen bör välja för att finansiera de kommande årens upprustning är inte särskilt enkel. Det beror delvis på hur stora utgifter som krävs. Men här följer några tentativa slutsatser baserade på av de historiska erfarenheterna och dagens finanspolitiska situation.

1. Skattehöjningar bör undvikas. Sverige ligger idag högt i skattenivå, både historiskt och internationellt. Skattetrycket är 43%, vilket är drygt tre gånger högre än nivån 1939 och nästan högst i världen. Marginalskatten på arbete är runt 40% för lågavlönade och 65% för högavlönade när arbetsgivaravgiften räknas in (den är ren skatt för löner över 30 tusen i månaden och delvis skatt därunder). Detta antyder att kostnaderna för ytterligare skattehöjningar är relativt höga i Sverige. Det finns förstås utrymme att ändra mixen av skatter, dvs höja vissa och samtidigt sänka andra, men att höja hela nivån för att finanisera ökade försvarsutgifter bör undvikas. När finansminister Damberg talar om ”bredskapsskatt” finns därför fog för viss skepsis och undran hur detta ska ske exakt.
   
2. Ökad statlig upplåning blir oundviklig, men den får inte skena iväg. Det svenska militära och civila försvaret är i stort behov av upprustning och detta kommer att kräva långt mer än de 2% av BNP som riksdagspartierna idag talar om. Sveriges egen ekonomiska historia visar att det krävdes utgifter på 10% av BNP under 40-talet och 3-4% efterföljande decennier för att bygga upp vår försvarsförmåga. Kortsiktigt är det enbart statlig upplåning som kan uppbringa sådana utgiftsnivåer. En fördel med “försvarslån” är också att de är lättare att öronmärka för särskilda utgifter än vad skatter är. Sveriges statsskuld ligger idag tack vare det finanspolitiska ramverket på rimliga nivåer, drygt 30% av nettonationalprodukten (25% av BNP, men den nämnaren är problematisk att använda eftersom den inkluderar kapitalförslitning vilken egentligen inte är någon riktig inkomst). Dock bör inte glömmas att även kommunerna är belånade, och hela den svenska offentliga skuldsättningen är nästan 50% av NNP (40% av BNP). Med andra ord behöver nog staten låna för att finansiera en kraftig upprustning, men helst inte mer än kanske 10-20 procent av NNP/BNP. En kraftig låneexpansion riskerar skapa en framtida skuldfälla och farlig exponering mot finanskriser.
   
3. Omprioritering av befintliga utgifter blir också nödvändigt. Alltsedan Coronakrisen har regeringen talat om ”uppoffringar”, vilket är en högst rimlig hållning i tider när de ekonomiska ramarna krymper. Om vi utesluter skattehöjningar (och sedeltryckning) för att finansiera upprustningen så återstår lån, vilka inte får bli för stora, och omprioritering av befintliga utgifter. Den sista posten innebär att områden ställs mot områden, vilket skapar politiska motsättningar.
   
   Finns några lågt hängande frukter för regeringen att hämta pengar från? En ursvår fråga och det finns förmodligen många förslag bland läsarna. Noteras bör dock att endast realtivt stora budgetposter bör komma i fråga för att ha någon budgeteffekt. Att avskaffa ROT-avdraget (ca 12 mdr) vore ett steg på vägen. Det infördes som ett tillfälligt konjunkturstöd på 90-talet men är idag inte mer än ett rent industristöd. Ett annat förslag är att ta från biståndsbudgeten (ca 50 mdr). Sverige ligger idag skyhögt över andra länder i budgetanslag till internationellt bistånd till följd av låsningen till 1% av BNP. Denna låsning inneburit att biståndsanslaget hela tiden ökat oavsett om det funnits meningsfull användning för pengarna. Frågan om biståndet är såklart svår och känslig. Otaliga utredningar och forskningsprojekt har undersökt om biståndet överhuvudtaget gör någon nytta. Alla vill hjälpa världens fattiga men hur det ska ske vet vi inte riktigt. Biståndsexperter brukar medge att en stor del av biståndspengarna används mycket dåligt. Och detta verkar även vissa akademiker och socialdemokrater anse. Per Molanders jämlikhetskommission 2020 finansierade exempelvis sitt ambitiösa jämlikhetspaket med att minska biståndsbudgeten en tredjedel (dock även efter ett sådant ingrepp skulle Sverige ligga högt över de andra OECD-ländernas biståndsutgifter på 0,3-0,5% av BNP). Dagens S-regering verkar också anse att biståndsbudgeten är för stor eftersom den finansierar ukrainaflyktingarna med biståndsbudgeten. Det finns säkert fler statliga utgiftsområden som kan omprioriteras så att vi kan finansiera de kommande årens kraftigt ökade försvarskostnader.