Norsk rapport om samhällsekonomiska konsekvenser av hanteringen av coronaviruset

I Norge har regeringen tagit initiativ till att skapa en expertgrupp med uppdrag att analysera de samhällsekonomiska effekterna av åtgärder för att skydda mot spridning av coronaviruset. Kanske något att ta efter här i Sverige?

Gruppens första rapport presenterades vid ett webinarium för några dagar sedan (15/4). Den 90-sidiga rapporten har färdigställts på en vecka för att kunna bidra med underlag för beslut om eventuellt ändrade åtgärder för minska spridningen av coronaviruset i Norge. Expertgruppen leds av Steinar Holden, professor vid Oslo universitet och tidigare ledamot i det svenska Finanspolitiska rådet. Dess uppgift är att bedöma samhällsekonomiska effekter av åtgärder för att skydda mot spridning av coronaviruset inför ändringar av existerande åtgärder och införandet av nya åtgärder. I tillägg ska den utreda hur de negativa ekonomiska konsekvenserna av vidtagna åtgärder kan minskas genom att göra dem mer ändamålsenliga. 

Rapporten innehåller en imponerande mängd fakta och analys. Bland annat analyseras hur de norska åtgärderna för att begränsa smittspridningen hittills har påverkat norsk ekonomi (en nedgång i fastlands-BNP på ca 9 procent), vad den realekonomiska kostnaden för åtgärderna kan bedömas vara per månad (24 miljarder NOK) och vilka åtgärder som kan bedömas ha låg smittbegränsande effekt till hög ekonomisk kostnad (stängda förskolor och skolor för yngre barn hamnar högt på listan). 

Tyngdpunkten i expertgruppens rapport ligger dock på en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys av tre olika strategier med varierande grad av restriktivitet för att begränsa spridningen av coronaviruset. Den mest restriktiva strategin är ”slå ned och håll ned”, som definieras som en strategi där mycket starka restriktioner gäller i sex månader för att sedan lättas något så att mindre restriktiva åtgärder gäller i ytterligare ett år. Den näst mest restriktiva strategin är ”slå ned”, som definieras som en strategi med mycket starka restriktioner i tre månader och mindre restriktiva åtgärder därefter. Den minst restriktiva strategin är ”bromsa”, som definieras som en strategi där de mest begränsande åtgärderna som stängda skolor antas upphöra, medan en del mindre begränsande åtgärder som förbud mot stora folksamlingar blir kvar. 

I denna del av rapporten ställs bedömningar av kostnaden för antalet förlorade levnadsår mot effekterna på ekonomin i termer av förlorad BNP. Kostnaden för antalet förlorade levnadsår baseras på värdet av ett statistiskt liv som Mats Bergman skrivit om här på Ekonomistas tidigare. Den mest restriktiva strategin leder till ett stort tapp i BNP, men få förlorade levnadsår, dvs. till såväl höga kostnader som höga intäkter. Den minst restriktiva strategin har motsatt profil, dvs. såväl låga kostnader i termer av förlorad BNP som låga intäkter i termer av räddade levnadsår. Hur ska man baserat på detta kunna säga något om vilken strategi som är att föredra? När såväl kostnader som intäkter påverkas åt samma håll av graden av restriktivitet beror nettoutfallet på den exakta kvantifieringen. Har vi tillräcklig information för att göra den på ett rimligt sätt?

Jag tror inte att det i dagsläget är särskilt meningsfullt att göra kostnads-intäktsanalyser av framåtblickande scenarier som är behäftade med extremt stor osäkerhet. Utfallet av sådana analyser kommer att på ett avgörande sätt bero på antaganden om faktorer som vi helt enkelt inte vet något om. Som jag ser det är det särskilt tre faktorer som är kritiska för en analys av den typ som görs i den norska rapporten och som det råder stor osäkerhet om: 1. Hur hållbar är en ”slå ned”-strategi i ett längre perspektiv, dvs. när börjar människor bryta mot gällande restriktioner eller insistera på att de tas bort. Vad man antar om detta är avgörande för hur många levnadsår som kan räddas med den mest restriktiva strategin. 2. Vad händer när man börjar lätta på restriktioner efter en ”slå ned”-strategi. Accelererar smittspridningen och kan man i så fall beordra folk tillbaka till en karantänlik tillvaro? Vad man antar om detta är avgörande för om mellanstrategin med en kort period med restriktiva åtgärder är möjlig. 3. När kommer det att finnas antingen ett vaccin eller medicin som minskar dödligheten i covid-19. Vad man antar om denna fråga är avgörande för hur många levnadsår som på lång sikt kan väntas förloras med den minst restriktiva strategin.

När det gäller frågan om vad som händer när man börjar lätta på restriktioner så kommer att vi att få information om det den närmaste tiden när länder som bland annat våra nordiska grannar börjar rulla tillbaka åtgärder. Det kommer vara viktig information som kan göra framåtblickande kostnads-intäktsanalyser av den typ som presenteras i den norska rapporten något mindre osäkra. Men riktigt värdefulla tror jag inte kostnads-intäktsanalyser av olika sätt att hantera coronapandemin kommer att vara förrän i efterhand, när man på någorlunda goda grunder kan summera de faktorer som man bedömer ska ingå i kostnader och intäkter.

Om man funderar över vilka antaganden som är kritiska för hur samhällsekonomiskt motiverad den svenska strategin förefaller vara kan man konstatera att antagandet att mindre restriktiva åtgärder är mer hållbara på sikt jämfört med en ”slå ned”-strategi är centralt. Men ett annat viktigt antagande är att det kommer ta förhållandevis lång tid innan det finns vaccin mot eller botemedel för covid-19. Om det istället skulle visa sig att det går snabbt kommer den svenska strategin med ganska stor säkerhet ha lett till onödigt många förlorade levnadsår. 

Den norska expertgruppen landar naturligt nog i slutsatsen att det i dagsläget råder alltför stor osäkerhet om avgörande aspekter av de olika strategierna för att kunna rekommendera en av dem. De har siffersatt effekterna vad gäller intäkten av räddade levnadsår, kostnaden för produktionsbortfall och merkostnaden för sjukvården kopplat till de olika strategierna. Man skulle kunna räkna ut ett netto av dessa komponenter, även om det råder stor osäkerhet om storleken på dem. De själva framhåller dock att den korta tidsfristen har tvingat dem till förenklingar i analysen, men att de med säkrare underlag kan komma att presentera tydligare rekommendationer framöver. I sina slutsatser är de dock tydliga med att en eventuell fortsatt hård linje, som de bedömer är mycket kostsam i termer av produktionsbortfall, borde kopplas till en tydlig kommunikation om att den syftar till att vinna tid för att utröna om det går att hålla ned smittspridningen med mindre restriktiva åtgärder. Det kan tolkas som att de ser ett potentiellt optionsvärde i att behålla en hård linje i enlighet med det resonemang som Mats Bergman fört i ett annat inlägg här på Ekonomistas.

En särskilt läsvärd del av rapporten är en genomgång av kostnadseffektiviteten av olika typer av åtgärder för att begränsa smittspridningen. Syftet är att identifiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga genom att ge stor effekt till liten kostnad. Genomgången bygger huvudsakligen på kvalitativa resonemang, men är systematisk och informativ. I denna del diskuteras bland annat ändamålsenligheten i stängda skolor baserat på underlag från den norska statistiska centralbyrån. I en rapport publicerad av den grupp som tagit fram underlaget anges kostnaden för stängda skolor till 1,7 miljarder NOK för varje dag som skolorna hålls stängda (Andresen m.fl. 2020). Kostnaderna uppstår dels till följd av lägre förvärvat humankapital hos de unga, dels till följd av lägre arbetsproduktivitet hos föräldrarna när de passar sina barn. Författarna bedömer att kostnaden för att hålla skolor och dagis stängda fram till sommaren uppgår till nästan 80 miljarder NOK, vilket framstår som en hög kostnad. Den norska regeringen har också meddelat efter att rapporten levererades att landets förskolor kommer öppna den 20 april och att skolbarn i årskurs 1 till 4 får komma tillbaka till skolan den 27 april.

Gruppens arbete kommer att fortsätta och de kommer att uppdatera sina analyser i takt med att relevant data samlas in för att kunna bidra med kunskapsunderlag för den norska regeringens beslut. Som sagt, kanske något att ta efter här i Sverige.

Referenser

Andresen, M. E., Bensnes S. S. och Løkken S. A. (2020), Hva koster det å stenge utdanningssektoren? Beregning av kostnader av smittevernstiltak mot COVID-19 for humankapital, studieprogresjon og produktivitet, rapport från Statistisk sentralbyrå 2020/15.