Om att bekämpa korruption med (rätt) regler

Att korruption är ett centralt problem framförallt i många utvecklingsländer är alla överens om. Hur korruption bäst bekämpas finns det dock mycket delade meningar om. Härom året blev det stor uppståndelse när Kaushik Basu, chefsekonom på Världsbanken och vid tidpunkten Cheif Economic Advisor till indiska regeringen, föreslog att man i vissa situationer skulle legalisera givandet av mutor (men inte att ta emot mutor).

Basus resonemang är enkelt: ett centralt problem med korruption är att båda parter är delaktiga i en olaglig aktivitet så ingen har något incitament att anmäla det inträffade. Att göra det skulle innebära inte bara att avslöja motparten utan också att medge att man själv gjort något olagligt. Om man skapar en asymmetri där givandet av mutan är ok men inte att ta emot den så ändras förutsättningarna. Nu vet den som begär en muta att den som (tvingas) betala den kan avslöja det inträffade utan att själv dömas för något. Insikten om detta avskräcker, är det tänkt, begärandet av mutor i första läget.

Liknande resonemang har framgångsrikt används för att förhindra kartellbildning. Genom att erbjuda strafflindring (eller t o m belöningar) till ”visselblåsare” blir det svårare att upprätthålla en kartell, något som sedan tidigt nittiotal varit en hörnsten i amerikansk konkurrenslagstiftning. Tanken kan appliceras i andra sammanhang som t.ex. i ett så kallat ”kronvittnessystemet” (vilket jag skrivit om här tidigare) och även på sexköpslagen.

Basus förslag mötte dock mycket kritik. Många invändningar handlade om det förkastliga i att tillåta ett olagligt agerande med allt vad det kan innebära i termer av moralisk förflackning men det fanns också annan kritik. Jean Drèze, känd utvecklingsekonom med stor erfarenhet av Indien, poängterade att Basu inte fullt ut tog hänsyn till alla alternativ. Valet är inte, menade Drèze, bara mellan att ”inte muta” eller att ”muta och anmäla händelsen”. Alternativet att ”muta och inte anmäla händelsen” finns också. I vilken utsträckning detta alternativ är attraktivt beror ytterst på vad man tror om utfallet om man skulle anmäla brottet. Om rättsväsendet är välfungerande (och icke-korrupt) och man kan räkna med att en anmälan resulterar i att man får tillbaka sina pengar och går fri medan byråkraten får sitt straff, då blir Basus förslag onekligen attraktivt. Om man däremot ser framför sig att anmälan inte resulterar i något eller att bevisningen är problematisk blir en anmälan mindre lockande. Kanske har man anledning att frukta att byråkraten kan hämnas på något sätt, kanske måste man ha med byråkraten att göra igen. Samtidigt minskar också straffriheten riskerna för den som ger mutan, den är ju inte längre olaglig, och i den mån man hade moraliska betänkligheter så behöver man ju inte heller ha det längre eftersom man nu inte längre gör något fel. Och allt detta vet byråkraten. Sammantaget kan Basus förslag, speciellt om rättsväsendet fungerar dåligt, resultera i mer korruption.

Många av dessa alternativ har formellt studerats i en artikel av Giancarlo Spagnolo och Martin Dufwenberg som konstaterar att det mycket riktigt spelar roll om spelet upprepas och vilka konsekvenserna blir vid en anmälan. Men de visar också att Basus poäng fortsatt finns kvar under vissa omständigheter. Som så ofta måste teorin alltså utvärderas mot vad som faktiskt händer i verkligheten.

Ett försök att studera vad som händer empiriskt görs i ett nytt papper av Maria Perrotta-Berlin, Giancarlo Spagnolo (båda kollegor till mig på SITE) och Bei Qin (University of Hong Kong, tidigare IIES). De har studerat en förändring i kinesisk lagstiftning som på många sätt liknar Basus förslag i att man 1997 tog bort bestraffning av den som betalat en muta för att få något som man hade rätt till (en så kallad ”harassment bribe”). Samtidigt ändrades dock lagstiftningen också i riktning mot att sänka straffen för den tjänsteman som ”självrapporterade” och samarbetade med utredarna av brotten. En policy-brief av studien finns här.

Som syns i bilden nedan finner de ett signifikant fall i antalet korruptionsfall i samband med lagändringarna 1997. Detta är konsistens med Basus tanke; vetskapen att den som tvingas ge en muta nu kan rapportera detta utan risk att själv bestraffas leder till mindre korruption.

China corruption

Tyvärr är mönstret också konsistent med att färre fall nu upptäcks vilket också är konsistens med Jean Drèze invändning; man fortsätter muta, kanske till och med i ökad omfattning nu när det delvis är tillåtet, men väljer att inte anmäla saken, till exempel för att man fortsatt är orolig för att den man anmäler ska hämnas. Givet att lagstiftningen också förändrades i riktning mot att lätta bestraffningen för felande tjänstemän som samarbetar så kanske detta blir ett större problem än tidigare.

Enda sättet att få ökad insikt kring vad som händer är att studera enskilda fall i detalj. När Maria, Giancarlo och Bei gör detta finner de att flera faktorer pekar mot att Basus effekt kanske inte ligger bakom minskningen i antalet fall. Andelen ”bribe-givers” som åtalas minskar inte vilket skulle vara fallet om lagändringen gjorde dessa ”oskyldiga enligt lag”. Inte heller syns någon uppgång i antalet fall (speciellt ”harasment-bribe cases”) precis i samband med lagförändringen. En sådan uppgång borde synas, speciellt eftersom lagen som introducerades också kunde appliceras retroaktivt, om effekten av lagstiftningen var att den som felaktigt tvingats betala en muta nu blev mer benägen att rapportera det hela.(Fler detaljer finns i pappret här).

Slutsatsen är dock inte nödvändigtvis att Basus förslag inte fungerar. I detta fall ändrades många andra saker samtidigt och vissa av dem i en riktning som inte ökade asymmetrin utan gav ökad strafflindring på båda sidor. Däremot illustrerar detta hur försiktig man måste vara både i implementering och i studier av vad som faktiskt fungerar.

 

Comments

  1. Maria Berlin says:

    Bra sammanfattat Jesper! Reformen i Kina var faktiskt första av denna slag med användning av asymmetri mot korruption, men andra länder har nu börjat experimentera med det, bland annat USA alldeles nyligen. Huvudproblem med den kinesiska reformen var att den inte byggde i systemet tillräckligt med asymmetri. Förhoppningsvis kan de andra länderna lära sig av det.
    Lägger bara till, för de intresserade, att medan artikeln är uppdaterad, med slutsatserna från case-files analys, så är policy brief äldre och återger inte dem. En ny version kommer snart! Egenreklam: nu jobbar vi på sexköpslagen också, förhoppningsvis kan jag berätta mer snart.

    • Jesper Roine says:

      Sorry. Skulle varit tydligare med att casefile analysen bara finns i den uppdaterade versionen (och därför inte i den äldre policy-briefen. Ser fram emot kommande forskningsresultat kring sexköpslagen.

  2. Martin says:

    Det är ju tydligt att man ovan föreställer sig ett korruptionsfall av typen att du behöver betala för att få tillgång till en grundläggande tjänst av samhället, som egentligen borde tillhandahållas utan en muta. Men mycket korruption ser ju inte ut så.

    Tänk dig till exempel att du betalar en muta för att hamna i ett eget rum på sjukhuset, eller för att få ett högre betyg till ditt barn, ska då verkligen personen som erbjuder mutan gå straffri? Eller föreställ dig att du just kört över en person vid ett övergångsställe med din bil, och nu har blivit stoppad av polisen, men vill undvika straff.

    I ett sådant fall är det ju inte så att personen som ger mutan vill undvika korruptionssituationen, i själva verket tar ju personen ett aktivt beslut för att få en bättre service (på andras bekostnad). Anta vidare att ett visst antal myndighetspersoner inte i vanliga fall tar emot mutor. Om vi nu tillåter mutor till dessa personer, kan ju en person helt riskfritt erbjuda högre och högre mutor, tills även många i vanliga fall okorrumperade personer går med på en muta. Om gärningen är kriminell, och mutgivaren inte vet om personen i fråga accepterar en muta, måste väll detta vara kraftigt avhållande.

    Det är svårt att tänka sig att det kommer att gå att dra rimliga gränsdragningar kring vad som är en muta man ”tvingas” betala (ta exemplet med en sjukhussäng till exempel, eller vart går gränsen när polisen stoppar dig för triviala trafikförseelser, jämfört med riktigt allvarliga), varför väll förslaget ovan att legalisera mutgivande mest är ett förslag som en nationalekonom kan hitta på.

    • Jesper Roine says:

      Ja Martin, det är helt riktigt. Det Basu (och andra som förespråkat detta) främst har i åtanke är just s.k. harassment briebes, alltså att tvingas betala mutor för sådant man har rätt till. Det är också helt riktigt (även om du inte är explicit med det) att vissa betalningar i en kontext (ett juridiskt system) är mutor men i andra är fullt tillåtna. Att betala extra för att få sitt pass/visum snabbehandlat är t ex vanligt i många länder men att betrakta som en muta i andra. Vidare är alla dina invändningar helt förståeliga (och exempel på precis sådana kommentarer som alltid dyker upp när detta diskuteras) och gränsdragningar är onekligen svåra. Kanske är detta just en av anledningarna att antalet ”bribe-givers” inte gick ned i det kinesiska fallet som diskuteras ovan; många betraktades fortsatt som att de försökt muta sig till något de faktiskt inte hade rätt till, etc. Huvudpoängen är dock inte att bli mer tolerant mot att köpa sig tjänster utan att asymmetrin i bestraffning ska avskräcka från att transaktionen någonsin äger rum (vilket jag understryker i det gamla inlägget om kronvittnessystemet) och här finns som sagt också goda erfarenheter som tyder på att motsvarande resonemang förhindrat (försvårat) kartellbildning. Analogt så är inte syftet där att ändra synen på karteller utan genom asymmetri i bestraffning göra att karteller aldrig kommer till stånd. Om det finns liknande saker som kan göras för att minska korruption (om än inte all korruption) så är det väl värt att fundera på (och inte avfärda som ännu en galen ekonomtanke 🙂

      • Martin says:

        Att reda ut vad som är en ”harassment bribe” lär nog som sagt inte bli så enkelt, och i gråzonen till mer dubbelriktad korruption finns det nog stor risk för moralisk uppluckring.

        Sedan antar jag att för att det man tydligt kan visa att man behöva betala en ren ”harassment bribes” (dvs betala en muta för något man tydligt har rätt till) så skulle jag gissa att det inte är förenat med någon risk att anmäla sådan korruption till myndigheter/domstolar även i länder med hög korruption? Jag har dock svårt att se att man skulle kunna hamna i legalt trubbel för att betala en sådan muta. Det är dock något jag bara antar utan egen kunskap om området (tack och lov bor jag i Sverige!), och här kan mycket väl ha fel.

        Om man inte kan visa att det är en tydlig ”harassment bribes” så är man ju tillbaka i gränsdragningsproblemen igen, och man har egentligen inte löst något om det bara är att ge ”harassment bribes” då man är straffri.

    • Martin: ”Men mycket korruption ser ju inte ut så.”

      Absolut. Den största delen av offentlig, men även privat(på t.ex aktieägarnas bekostnad), korruption handlar inte om mutor utan om att makten gynnar sig själv och närstående. Sverige har för fasiken inte ens ”korruption” som element i lagen. Trolöshet mot huvudman har ingen högre potentat ens blivit dömd för i vårt land. Man vill inte lagstifta här i landet. Fritt fram mao.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s