Gästinlägg: Förbifarten blir dyrare än nödvändigt

Det är möjligt att minska risken för att tunnelprojekt överskrider budget. Det förutsätter emellertid att Trafikverket förstår hur upphandlingar och kontrakt begränsar branschens förmåga till nytänkade, skriver professor Jan-Eric Nilsson (VTI) i detta gästinlägg.

För trettiotalet år sedan öppnade Banverket anbuden för att bygga en tunnel genom Hallandsås. Man var mycket nöjd eftersom vinnaren åtog sig att genomföra arbetet för något mindre än en miljard vilket var under budget. Borrningen inleddes 1992 men fick redan efter kort tid stoppas. Efter tekniska problem, miljöskandaler med mera kunde trafiken påbörjas 2015, mer än 15 år senare än planerat och efter en kostnadsökning på 10 miljarder.

Banverket är numera hopslaget med Vägverket till Trafikverket. Men osäkerheten om de framtida kostnaderna för att bygga tunnlar har inte försvunnit. Under sommaren 2019 framgick i pressen att Förbifarten, den nya motorvägen väster om Stockholm, kraftigt försenats. Med hänvisning till arbetsmiljöproblem har Trafikverket brutit kontraktet med ett av de kontrakterade entreprenadföretagen. Dessutom har berget under Mälaren visat sig sämre än förväntat.

Redan runt 1990 varnade geologer för utmaningarna med Hallandsås. Sedan dess har metodiken för mark- och bergundersökning vidareutvecklats. Företag som letar efter olja eller metaller vill maximera sannolikheten att göra fynd och ju mindre man behöver leta i ointressanta områden, desto lägre kostnad för den slutliga borrningen eller brytningen. Hela tiden utvecklas därför så kallade geofysiska analyser som innebär att berget i ett tidigt skede av planeringen skannas för att skapa en god bild av förutsättningarna för det kommande arbete.

Också innan ett företag får kontrakt på att bygga en väg- eller järnvägstunnel genomförs markundersökningar och projektering. I Sverige används i huvudsak bergtekniska eller geotekniska metoder. På lekmannaspråk innebär det att man borrar och tittar på borrkärnan för att bedöma bergets kvalitet. Man får då information om berget där hålet borras och kan hoppas på att den kunskapen är representativ för hela tunnelsträckan.

Det finns ingen motsättning mellan metoderna. Ett borrhål (geoteknik) kan användas för att skicka ner kameror och sonder som ’tittar ut åt sidorna’ (geofysik). Kombinationen av ny och gammal teknik ger bättre kunskap om mark och berg, bättre möjlighet att tidigt identifiera utmaningar och minskar därmed risken för kostnadsöverdrag i tunnelprojektens dyraste del, dvs. borrning och sprängning.

Konsultföretag som överväger att lämna anbud på markundersökning och projektering kan vara medvetna om möjligheten att använda geofysisk metodik. Men huvudregeln i upphandlingen är att lägst anbud vinner. Eftersom det är dyrare att (också) använda geofysik baseras anbuden på det välbekanta och billigare tillvägagångssättet för att göra markundersökningar. I vissa fall framgår det dessutom av förfrågningsunderlaget för markundersökning och projektering hur arbetet ska genomföras vilket ytterligare minskar utrymmet för att frångå vedertagna metoder.

Mera kostsam men bättre förkunskap om berget kan minska totalkostnaden för att bygga tunnlar och är därför många gånger motiverad. Tyvärr har Trafikverket inte genomskådat denna logik. Den entreprenör som får i uppdrag att bygga en tunnel gör detta med stöd av en markundersökning som skulle kunna varit bättre. Genom att spara på kostnaden för projektering ökar risken för att kostnaden för projektet som helhet blir högre än vad som annars hade varit möjligt.

Många högtidstal i offentlig sektor i allmänhet och inom infrastruktursektorn i synnerhet talar sig varma för nytänkande. Men innovationer skapas inte av vackra ord. Om den myndighet som upphandlar markundersökningar och entreprenader inte förstår att det traditionella upphandlingsförfarandet blockerar möjligheten till nytänkande kommer det också i fortsättningen att vara långt mellan snack och verkstad.

Det är sannolikt för sent att göra en omstart av Förbifarten och den budgeterade kostnaden om 31,5 miljarder (2014) har redan börjat växa. Men det finns flera möjligheter att tänka om i framtida upphandlingar av bergarbeten. Det enklaste är att upphandla markundersökning separat från projektering och föreskriva en kombination av geofysik och geoteknik. Det är också möjligt att upphandla en totalentreprenad med både markundersökning, projektering och byggande som ett paket. I förlängningen ligger att genomföra projekt i form av Offentlig Privat Samverkan (OPS) som innebär att entreprenören finansierar hela paketet inklusive ett långsiktigt underhållsantagande.

Alla lösningar har för- och nackdelar. Det är emellertid dags att ta det steg som redan tagits i andra länder för att minska risken för kostnadsöverdrag till följd av otillräckliga förkunskaper. Ny teknik implementeras först när kontraktet mellan beställare och utförare gör detta möjligt.