De små stegens tyranni

Detta är ett gästinlägg av Jan-Eric Nilsson, professor vid Väg- och transportforskningsinstitutet.

Trafikverket har nyligen fått regeringens direktiv för arbetet med att ta fram ett förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet (rskr. 2016/17:101). Bakom denna byråkratiska formulering döljer sig ett dokument med stora negativa konsekvenser för möjligheterna att genomföra den politik som riksdagen sedan länge står bakom, nämligen att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.

Ett planeringsdirektiv innebär traditionellt att Trafikverket ges utgångspunkter för att ta fram ett förslag till vilka investeringar som ska genomföras under den kommande planeringsperioden, i det aktuella fallet 2018–2029. Men utöver att ge sådana förutsättningar pekar regeringen i två fall med hela handen: Arbetet med järnvägssträckorna Järna – Linköping (Ostlänken) och Lund – Hässleholm ska påbörjas under planeringsperioden. Detta utgör de första stegen på vägen mot att bygga stambanor mellan landets tre största städer, vilket är den uttalade långsiktiga ambitionen.

Riksdagens ram för att bygga nya vägar och järnvägar under planperioden är 333 miljarder. Men många stora och kostsamma projekt pågår eller är i färd att påbörjas vilket binder stora resurser och minskar utrymmet för att starta nya projekt. Till detta kommer att de två utpekade projekten är kostsamma. Utrymmet för att genomföra andra projekt under perioden är därför mycket begränsat och investeringar som ingått i den gällande planen kan till och med komma att trängas ut.

Det första problemet med regeringsuppdraget är att både höghastighetsbanor som helhet och projektet Ostlänken är samhällsekonomiskt olönsamma. Idag saknas kunskap om lönsamheten för projektet Lund-Hässleholm. Regeringens hantering innebär att samhällsnyttan av de två utpekade projekten inte prövas mot nyttan av andra investeringar.

Det andra problemet med uppdraget har att göra med projektens byggkostnader. Under 2016 framkom att kostnaden för att bygga Ostlänken ökat från 35 till 55 miljarder kronor. Regeringens klartecken för att gå vidare innebär att Trafikverkets incitament att överväga billigare, alternativa lösningar är svag.

Det är numera väl belagt att investeringar i höghastighetsjärnvägar ger upphov till mycket små klimatvinster. Det tredje problemet är därför att projekten inte bidrar till regeringens ambition att göra Sverige till ett av världens första fossilfria välfärdsländer.

Det finns inga administrativa hinder mot omtag. Ingen spade har satts i jorden, och även om grävningarna hade börjat visar debatten under och efter genomförandet av tunneln genom Hallandsås att det fanns många tillfällen till omprövning som aldrig utnyttjades. En omprövning för att hitta nya och bättre lösningar på järnvägens kapacitetsproblem skulle ta tid och kosta pengar. Men detta är småsummor i förhållande till att använda jätte-belopp på fel sätt.

Stora beslut fattas inte sällan i små steg och långt bort från det offentliga rummet. Men vare sig ett lands välfärd, järnvägens konkurrenskraft eller en handlingskraftig klimatpolitik kan baseras på förhoppningar om att det man önskar också ska inträffa. En politik med så ambitiösa mål måste därför baseras på forskning och beprövad erfarenhet. Regeringens utmaning är att ha politiskt mod att ta ett steg tillbaka för att i stället genomföra en politik som gör det möjligt att nå de mål som alla är ense om.

Comments

  1. Michael Cocozza says:

    Några reflektioner man gör läser detta gästinlägg och tidigare debattartikel: http://www.di.se/artiklar/2016/8/3/debatt-stoppa-ostlanken-nu/,
    samt även den nyligen publicerade rapporten från Fores: http://fores.se/ar-det-lont-att-valja-taget/

    1.Staten lånar till 1,5% på den idag längsta utestående löptiden, 22 år, 2039, givet inflationsmålet på 2,0% ger det en negativ realränta på 0,5%.
    Trafikverkets kalkyl bygger på realränta 3,5% och skattefinansiering.
    Givet förutsättning om lånefinansiering och statens låga faktiska realränta är Ostlänken ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt. Varför envisas flera ekonomer med att bortse från det faktiska ränteläget och det ekonomiskt sunda med statlig lånefinansiering i nuvarande läge. Detta är ju ett
    ypperligt affärsläge för staten att investera i infrastruktur.

    2.Lånefinansiering av infrastruktur kan ses som en del av stabiliseringspolitiken. Idag läggs det för mycket vikt vid penningpolitiken, där man kör ner reporäntan till negativa tal. De finansiella risker som negativ reporänta innebär bör väl vägas mot de tekniska risker som brukar anföras mot
    HH-banor. Uppnår man inte inflationsmålet vid 0% reporänta borde statliga investeringar ta vid så länge som statsskuld/BNP ligger under Eus norm 60%

    3.I IMFs WEOs oct 2014 argumenterar man för lånefinansierade satsningar på infrastruktur. Man räknar med betydliga multiplikatoreffekter och menar att relationen statsskuld/BNP inte påverkas pga den ökade output som infrainvesteringar innebär. Jag kollade med Trafikverket och dom har 0 i multiplikatoreffekt i sina kalkylförutsättningar.

    http://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/Legacies-Clouds-Uncertainties

    Denna rapport har det varit tyst om i svensk debatt. Den passade inte in i den något kamerala inriktning på debatten som råder här, där partier och ekonomer tävlar i budgetdisciplin. Om en statlig lånefinansierad investering återbetalas med skatteintäkter som uppkommer enbart till följd av investeringen, kan jag inte se hur man kan säga att investeringen måste beräknas som skattefinansierad därför att ”den ändå blir skattefinansierad då lånen måste återbetalas med
    skattemedel”. Den logiken håller ju inte.

    4.Det finns förvisso flera andra projekt som är mer lönsamma än höghastighetstågen. Men om man går igenom alla kalkyler som finns upplagda på Trafikverkets hemsida så får man följande bild:
    -Järnväg är lönsam i huvudsak om det främsta syftet är godstransporter, investering i järnväg för persontrafik generellt olönsamt
    – Investeringar i bilvägar är generellt mycket mer lönsamt än järnväg.
    – De mest samhällsekonomiskt lönsamma projekten är bilvägar i Stockholmsregionen.

    Samhällsekonomiskt skulle det enligt Trafikverkets kalkylmodell vara mest lönsamt om många fler flyttade till Stockholmsregionen. Frågan är om dessa kalkyler verkligen fångar hela bilden?

    • Jan-Eric Nilsson says:

      Flera av de uppfattningar som inlägget representerar diskuteras SNS Konjunkturrådsrapport för 2016. Eftersom dessa åsikter ändå ständigt återkommer i debatten kring behovet av infrastrukturbyggande, inte minst framfört av representanter för olika intressenter och tyvärr allt för ofta också av politiker, har det ändå ett värde att förklara varför just dessa resonemang inte baseras på ett sunt ekonomiskt tänkande.
      1. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv handlar inte valet av diskonteringsränta om kostnaden för staten att låna; det handlar om hur man viktar nutida mot framtida generationer. Vare sig den korta eller (flertalet av) de långa räntorna på marknaden har något att säga om denna sak. Den intressanta frågan från ett samhällsekonomiskt perspektiv är i stället om de resurser som används för att genomföra ett projekt kommer att kunna motiveras av den nytta som dagens och framtidens resenärer och transportköpare har under de 40, 60 eller kanske till och med 100 år som anläggningen kommer att användas. Om svaret är nekande så påverkas inte detta av en aldrig så låg upplåningskostnad.
      2. Infrastrukturåtgärder har under långliga tider använts som konjunkturstabilisator. Det finns starka skäl att tro att motiven för detta idag är svagare. En anledning är att det är svårt att med kort varsel påbörja arbetet med ny infrastruktur. Ett annat och viktigare skäl är att infrastrukturbyggande inte längre handlar om att låta gubbar gå ut med var sin spade och sätta igång och gräva. Anläggningsarbete är idag extremt specialiserat och förutsätter utrustning och välutbildad personal. Sällan är det möjligt att hämta dessa bland dem som är registrerade som arbetssökande.
      3. I många länder finns det goda skäl att lånefinansiera för att bygga infrastruktur därför att brister i, och i många utvecklingsländer också frånvaron av vägar och järnvägar bromsar ekonomins möjlighet att växa. Sverige har emellertid en väl utbyggd infrastruktur. Det uppstår hela tiden flaskhalsar till följd av att trafiken ökar och slår i kapacitetstaket på de anläggningar som har flest år på nacken. Det innebär att trafiktillväxt alltid genererar nya behov av utbyggnad. Däremot finns inga tecken på att infrastrukturen utgör en generell tillväxtbroms på svensk ekonomi.
      4. Inför arbetet med den investeringsplan som inleddes 2007 gav Alliansregeringen Trafikverket stor handlingsfrihet. Det innebar att man genomförde analyser av många projekt. I det förslag som lämnades till regeringen hade man prioriterat projekt inom tillgängligt budgetutrymme och man hade också ett stort antal projekt som pengarna inte räckte för att bygga. När regeringen fastställde planen 2010 hade man stoppat in en jätteinvestering (Västlänken i Göteborg) som inte hade föregåtts av någon kalkyl men som bland annat Riksrevisionen bedömde som samhällsekonomiskt olönsam. En konsekvens var att flera projekt som föreslagits av Trafikverket trycktes ut ur planen.
      Flaneringsförutsättningarna för den plan som kom att fastställas 2014 var mycket snäva och det fanns inte utrymme för att göra kalkyler för nya projekt. Som jag försökt påtala med det nya inlägget har Trafikverket inte heller denna gång utrymme för att förutsättningslöst pröva olika åtgärder. Ingen vet därför vilka åtgärder som skulle visa sig vara motiverade om man gavs i uppgift att leta efter lönsamma projekt. De exempel på slutsatser som ges säger därför ingenting om vilka typer av projekt som skulle vara lönsamma om Trafikverket gavs i uppdrag att aktivt söka efter de investeringar som ger störst samhällsekonomisk nytta.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s