Dags att ersätta överskottsmålet med ett balansmål

Detta är ett gästinlägg av Robert Boije som är fil. dr. i nationalekonomi och samhällspolitisk chef på Saco. Han har tidigare bland annat varit chef för Makroanalysenheten på Finansdepartementet och chefekonom på Finansinspektionen.

Finansminister Anders Borg och socialdemokraternas finansministerkandidat Magdalena Andersson tävlar för närvarande om vem som är mest ansvarstagande i att upprätthålla överskottsmålet som ett led i att vinna väljarnas förtroende inför valet 2014. Överskottsmålet säger att den offentliga sektorns finansiella sparande, det vill säga skillnaden mellan den offentliga sektorns intäkter och utgifter, ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet tjänade Sverige väl under de inledande åren av den globala finanskrisen eftersom krisen till stor del hade sin bakgrund i ett stort misstroende mot de offentliga finanserna i många andra länder. Men det är nu tid att släppa målet (se också Lars Calmfors krönika i DN).

2009-2010 ledde jag en utredning av överskottsmålet på Finansdepartementet (Ds 2010:4). Givet de motiv som både sittande regering och tidigare socialdemokratiska regeringar satt upp för överskottsmålet fann vi då att det, beroende på motiv, borde ligga någonstans i intervallet 0 till 2 procent av BNP. Med hänvisning till att nuvarande mål på 1 procent av BNP låg mitt i detta intervall fann vi att det inte fanns några starka skäl att ändra på målet. Det stora misstroendet mot de offentliga finanserna i många andra länder var ytterligare ett skäl till att vid den tidpunkten inte ifrågasätta målet.

Det har gått drygt fyra år sedan vi gjorde den bedömningen och jag menar att den mycket långa perioden med lågt resursutnyttjande i ekonomin, den höga arbetslösheten och det tilltagande demografiska utgiftstrycket nu istället sammantaget talar för att ett balansmål är att föredra.

Överskottsmålet infördes stegvis under åren 1997-2000. Syftet var att det under en offentlig-finansiellt gynnsam demografisk period på 10-15 år skulle bidra till att den offentliga sektorns nettoskuld eliminerades. Det målet uppnåddes redan 2005 och vi har idag istället en finansiell nettoförmögenhet på 22 procent av BNP. Därefter har istället följande tre motiv angivits till överskottsmålet: 1. Rättvisa mellan generationer. 2. Ekonomisk effektivitet 3. Stabiliseringspolitiskt manöverutrymme.

Bakgrunden till de två första motiven är den demografiska utvecklingen med en ökande andel äldre som markant kommer att höja de offentliga utgifterna de kommande decennierna. Om statsskulden genom ett visst sparmål amorteras ned under en period med en relativt sett liten andel äldre, kan den tillåtas öka igen genom en nedjustering av sparmålet när andelen äldre och därmed utgifterna ökar utan att man behöver skära i vård, skola och omsorg eller höja skatteuttaget.

Det stabiliseringspolitiska motivet bygger istället på tanken att det är viktigt att undvika för stora underskott i de offentliga finanserna i en lågkonjunktur vid en stabiliseringspolitik som aktivt försöker motverka lågkonjunkturen. Stora underskott i de offentliga finanserna kan i kombination med en redan hög statsskuld leda till att finansmarknaderna tappar förtroendet för de offentliga finanserna med kraftigt stigande riskpremier på statsobligationsräntorna som följd. Det visar utvecklingen i många länder under finanskrisen och i Sverige under 90-talskrisen.

De bedömningar vi gjorde 2009/2010 om lämplig målnivå utifrån de bägge demografiska motiven byggde på beräkningar som sträcker sig mycket långt fram i tiden. Det gjorde bedömningarna väldigt osäkra, vilket vi också noga påpekade. Beroende på vilka antaganden vi gjorde i beräkningarna kunde ett överskottsmål på 1 procent likaväl som ett balansmål vara motiverade. Vi visade dessutom att ett överskottsmål i bästa fall kan vara ett hjälpligt fungerande verktyg för att hantera utgiftsförändringar till följd av temporära variationer i andelen äldre men inte de permanenta utgiftsökningar som uppstår när medellivslängden ökar över tiden. Det senare problemet bör istället hanteras framförallt genom att pensionsåldern höjs. Utgiftsökningarna till följd av en åldrande befolkning kommer dessutom att tillta redan de kommande åren. Allt detta pekar sammantaget starkt mot att de bägge demografiska motiven till överskottsmålet nu har spelat ut sin roll.

Då återstår det stabiliseringspolitiska motivet. Vi visade i vår utredning att det talade för ett sparmål i den övre delen av ovan angivna intervall men att även denna bedömning var mycket osäker.

Utgångspunkten för bedömningen var att underskotten i de offentliga finanserna vid lågkonjunkturer inte ”för ofta” skulle överstiga den underskottsgräns om 3 procent av BNP i Stabilitets- och tillväxtpakten som Sverige omfattas av som EU-medlem. Det gick däremot inte att komma fram till vad som var en väl avvägd målnivå sett till risken för stigande riskpremier på statsobligationsräntorna. Risken för stigande riskpremier bör nu emellertid vara betydligt mindre eftersom Sverige idag har en väsentligt mycket bättre relativ offentlig-finansiell position än då. 2008, innan den globala finanskrisen var ett faktum, uppgick Sveriges konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) till 38,8 procent av BNP. Trots flera år med lågkonjunktur och hög arbetslöshet ligger skulden kvar på ungefär samma nivå idag. I Tyskland har skulden ökat från 66,8 till 81 procent av BNP mellan 2008 och 2012. 2012 låg den genomsnittliga skulden i EU på 68,7 procent och i Euroområdet på 78,8 procent av BNP. Dessa nivåer är i paritet med eller över den som förelåg i Sverige när det var som värst under 90-talskrisen.

Med hänsyn tagen till att Sveriges relativa offentlig-finansiella position jämfört med andra länder nu är betydligt mer gynnsam än då och att det dessutom finns undantagsklausuler till underskottsgränsen vid djupa lågkonjunkturer, finns det skäl att pröva målnivån igen. Men ett viktigare skäl är att arbetslösheten vid årsskiftet 2015/2016 enligt Konjunkturinstitutets prognoser kommer att ha legat över sin långsiktiga jämviktsnivå i mer än 7 år. Det bör därför vara mer angeläget att prioritera att arbetslösheten inte biter sig fast på höga nivåer än att envist upprätthålla överskottsmålet som minskar utrymmet för nödvändiga åtgärder.

Det är centralt för den budgetpolitiska disciplinen att vi även fortsatt har en styråra för finanspolitiken i form av ett visst mål för den offentliga sektorns sparande över konjunkturcykeln som också säkerställer ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme. Ett balansmål uppfyller rimligen väl båda dessa kriterier. Det bör dessutom påpekas att vi i praktiken redan haft ett balansmål i staten under många år (se också Martin Flodéns blogginlägg). Överskottsmålet, som avser hela den offentliga sektorn, har sedan införandet uppnåtts tack vare överskotten i pensionssystemet.

Sammanfattningsvis: Den redan gynnsamma offentlig-finansiella ställningen, den på grund av finanskrisen utdragna lågkonjunkturen och det tilltagande demografiska utgiftstrycket gör det kontraproduktivt att låsa fast den ekonomiska politiken vid ett mål som säger att de offentliga finanserna även fortsatt ska gå med överskott över konjunkturcykeln. Det räcker att de går ihop, vilket i praktiken är den politik som redan förs.

Comments

  1. För att fiska upp en första detalj ur ideologisoppan. Den som gäller ”de permanenta utgiftsökningar som uppstår när medellivslängden ökar över tiden”.
    Åldringsexplosionen torde kunna finansieras mer än väl på minst tre olika sätt. Först och främst sker det tämligen automatiskt under hela mänsklighetens historia genom den så gott som ständigt ökande produktiviteten för det mänskliga arbetet. Produktivitetsökningen under ett arbetsliv, åtminstone under de senast 45 åren torde kunna försörja avsevärt mycket längre tider med pension och samtidigt större kostnader för att hålla pensionärerna friska och krya. Dvs. om den användes till detta. Något som nationalekonomer borde påvisa i fall de strävade efter att redovisa alla sidor av nationalekonomin.
    Det andra sättet att säkra finansieringen skulle vara att överge arbetslöshetsideologin, NAIRU-politiken. I fall lika stor andel av befolkningen i åldrarna 16 (eller 20) – 64 år gavs tillfälle att arbeta, skulle den resulterande arbetstiden räcka mer än väl till de mera långlivade och dyrbarare pensionärerna.
    Det tredje sättet är att ta itu med skattesänkeriet elände, den underbara nattens efterbörd. Det borde till och med kunna vara populärt att återinföra skatten på arbetsfritt förmögenblivande – arvs- och gåvoskatt, bortsett från hos den synnerligen obetydliga del av populationen som får betydande arbetsfria inkomster genom detta. Och det har visat sig problematiskt att övertyga någon större del av befolkningen idag om att ökad inkomstskatt enbart skulle vara av ondo, dvs. så länge denna används till offentligt – icke privatprofiterande – vård skola och omsorg. Den katastrof (2008 börsen i New York ni vet) och den efterföljande stagnation som drabbat världsekonomin torde visa att minskade skatter i alla fall inte innebar någon permanent lösning på den internationella ekonomiska kristid som inleddes med att USA tvingades överge guldmyntfoten.

    Det finns dock en annan totalt grundläggande förutsättning för att någon av ovanstående tre skall kunna ge ett önskvärt resultat. Dvs. att inte den idag enbart för kvinnor minskande livslängden (http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Kvinnors-medellivslangd-minskade-2012/ ) ska drabba männen också. (Den som eventuellt vill hänföra förändringen till ändrade beräkningsmetoder enbart bör kolla statistiken för HALE några år bakåt också.)
    Det skulle i så fall förutsätta att till exempel nationalekonomer som givetvis känner till de internationella förhållandena bäst, fick Sverige att dra slutsatserna av pensionsreformens effekter i det land där de först genomfördes; Chile. http://en.wikipedia.org/wiki/Pensions_in_Chile

    Annars kan man förutsäga att problemet med köttberget kommer att avvecklas enligt en fjärde, betydligt mindre human modell. Även här i Sverige.

    • Kalle says:

      80% av alla transfereringar är mellan olika delar av ens eget liv. 20% är mellan individer.

      • Martin says:

        Riktigt så enkelt är det inte, 80% av alla transfereringar är väll mellan grupper i olika stadier av sitt liv, samt är oberoende av individens placering i inkomstfördelningen. Det finns inget som säger att en enskild individ betalar 80% i snitt i omfördelningar till sig själv, däremot kommer en grupp individer med liknande inkomst överlivet fördela 80% av transfereringarna inom gruppen. Skillnaden skulle visas om du t ex är barnlös eller lever ovanligt länge.

      • Kalle says:

        @Martin

        Kunskapskanalen visade ett seminarium om detta för några år sedan och enligt de som presenterade information där så om man räknade individ för individ så var det till 80% egna fördelningar mellan kostander-intäkter-kostnader för samhället och 20% som i slutändan gick mellan individer.

        Jag får såklart söka mer information om detta. Vill minnas SNS eller SU som höll i själva seminariet.

  2. Kalle says:

    En relativt välgrundad artikel som i realiteten dock är mycket lite värd eftersom populismen blir allt viktigare i politiken och det finns inget som långsiktigt tyder på att denna trend kommer att förändras. Det är vad vi gör nu (ungefär som 1970) som på 15-20 år sikt kommer att sätta tonen för nästa stora svenska nedgång. Vad som gjorde Tysklands framgångsrikt var att de fortsatte med samma ekonomiska politik. Skötte sin internationella konkurrenskraft och inte drog på sig för stora statliga utgifter.

    Det finns för mig inget i denna artikel so förklarar varför politikerna inte kommer att frestas att ”gasa” med underskott när ekonomin växer, särskilt om den växer relativt bra i några år för att så gå över brytpunkter och på så sätt skapa både längre och mer utdragna nedgångar.

    Glöm inte bort, att i samband med finanskrisen 2008 så gick stora delar av Europa in i krisen med stimulanser. Staten lånade inte sällan redan stora belopp varje år och så skulle det öka ännu mer för att motverka finanskrisens effekter med minskat kreditflöde från bankerna.

    Lyft blicken längre än 3-5 år sikt. Det är dessa åtgärder som bygger för nästa kris om 15-25 år, hur ser den demografiska pyramiden ut då? Knappast mycket bättre än idag…

Trackbacks

  1. […] bör vara lägre de kommande 10-20 åren. Det är något som även professor Lars Calmfors och SACOs samhällspolitiske chef Robert Boije argumenterat […]

  2. […] Göran Hjelms sju reformförslag om en ny penning- och finanspolitik, Robert Boije om att ersätta överskottsmål med balansmål, Stefan Löfven om att Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter, Handeln med […]

  3. […] och mycket talar därför för att ersätta överskottsmålet med ett balansmål. Robert Boije och Göran Hjelm har nyligen framfört denna uppfattning här på Ekonomistas och Martin Flodén […]

  4. […] har argumenterat väl för ett slopat överskottsmål. En intressant text på ämnet är Robert Boijes på Ekonomistas, som skrevs för nästan precis ett år sedan. […]

  5. […] vilket innebär att man istället siktar på plus minus noll över en konjunkturcykel. Ett balansmål innebär dock inte att den ekonomiska disciplinen försvinner, staten måste fortsättningsvis […]

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s