Mats Bergman: Högskolestiftelser – vad är problemet?

Det här är ett gästinlägg av Mats Bergman som är professor i nationalekonomi vid Södertörns högskola.

I somras föreslog Utbildningsdepartementet i en departementspromemoria att det ska bli möjligt för universitet och högskolor att ombildas till högskolestiftelser. Förslaget har väckt en debattstorm, t.ex. i DN i förra veckan och genom ”den arge professorns icke-remiss”, som fått stor uppmärksamhet och spridning. Men vad handlar förslaget egentligen om? Och varför kritiseras det så hårt?

Förslaget innebär att en ny organisationsform skapas, högskolestiftelser, som till skillnad från vanliga stiftelser kan tillåtas vara beroende av årliga anslag. En sorts ”stiftelse light” som i varje fall inte inledningsvis har ett stort eget kapital utan är beroende av årliga anslag och som är hårdare styrd av staten än vanliga stiftelser. Man kanske kan säga att förslaget innebär ett mellanting mellan stiftelser och myndigheter. Mer oberoende än myndigheter, mer styrbara än vanliga stiftelser.

Stiftelselagen ställer krav på en relativt stor förmögenhet, för att verksamheten ska kunna bedrivas med långsiktighet, vilket gör det svårt att ombilda universitet till stiftelser – såvida inte staten vill skjuta till mångmiljardbelopp. Att Chalmers och Jönköpings högskola kunde ombildas till stiftelser, trots att de bara fick med sig små stiftelseförmögenheter, berodde på att stiftelselagen då såg annorlunda ut.

Till skillnad från ett aktiebolag är en stiftelse inte vinstdrivande och jämfört med en myndighet har den ett större oberoende gentemot staten. Tanken är dock att högskolestiftelser ska bedriva statligt finansierad utbildning och forskning på ekonomiska villkor som är likvärdiga med myndighetsorganiserade universitet och högskolor och att studenter och anställda så långt möjligt ska ha samma rättigheter som tidigare. Offentlighetsprincipen ska vidare gälla för stiftelserna. Genom att stiftelserna kommer att vara ekonomiskt beroende av staten kvarstår stora påverkningsmöjligheter, med budgetmedel som påtryckningsmedel, men också därför att verksamheten i stor utsträckning kommer att regleras av samma lagar och förordningar som gäller för andra universitet och högskolor.

Det bör också nämnas att förslaget endast ger universitet och högskolor möjlighet att ansöka om stiftelsestatus; något tvång kommer inte att föreligga och inte heller någon automatisk rättighet.

Promemorian motiverar i huvudsak förslaget med att det ger ökad flexibilitet för högskolorna att ta emot och förvalta donationer samt bättre förutsättningar att agera självständigt och snabbt, vilket i sin tur bl.a. underlättar internationell samverkan.

På en punkt framstår kritiken som befogad och det är att den utredning som presenteras i promemorian är tämligen ytlig. Det finns exempelvis ingen systematisk analys av huruvida Chalmers respektive Jönköpings högskola kunnat dra fördel av att ha varit organiserade som stiftelser sedan en tid tillbaka. Det hade också varit intressant med en analys av om detta mellanting mellan myndighet och stiftelse innebär en lämplig avvägning mellan institutionellt oberoende och utrymme för staten – huvudfinansiären – att påverka. Vidare är det förstås svårt att utvärdera hur trovärdiga vissa löften är, när de bara uttrycks i svepande formuleringar. Personalens villkor ska så långt möjligt vara desamma, offentlighetsprincipen ska i princip gälla på samma sätt osv. Även i dessa avseenden är den slarviga utredningen ett problem. Möjligen hoppades regeringen att förslaget skulle ”flyga under radarn”.

Många debattörer, bland andra de 36 akademikerna som uttalade sig i DN, kritiserar förslaget för att det innebär en privatisering, att högre utbildning och forskning blir en ”affärsverksamhet bland andra”, liksom vid tidigare privatiseringar av skola och omsorg, samt att ”kollegiala beslutsstrukturer ställts åt sidan”. Ligger det något i detta?

Högskolestiftelser skulle i juridisk mening bli privaträttsliga organ, men till skillnad från aktiebolag skulle de alltså inte bli vinstdrivande och därmed knappast en ”affärsverksamhet bland andra”. I själva verket är en av de stora besvikelserna med de reformer som genomförts på välfärdsområdet att icke vinstdrivande organisationer i så liten utsträckning kunnat hävda sig. Mätt i marknasandelar har de ungefär hållit sina positioner, medan hela ökningen av den privata sektorns marknadsandel har tillfallit vinstdrivande företag. Internationellt sett avviker Sverige genom att de vinstdrivande privata företagen inom välfärdssektorn är ungefär tio gånger större än de icke vinstdrivande organisationerna; i många länder svarar de senare för en större andel av sektorn än de vinstdrivande förtagen. Exempelvis gäller detta för den högre utbildningen i USA, där de främsta universiteten företrädesvis är privata och icke vinstdrivande.

Den högljudda retoriken mot privatisering och förvandling till affärsverksamhet bygger kanske på ett missförstånd. Alternativt är det en taktiskt motiverad argumentation, utifrån en farhåga att ett första litet steg bort från statlig kontroll och myndighetsorganisering också är ett första steg mot en vinstdrivande verksamhet. Ett mer optimistiskt synsätt är tvärt om att icke vinstdrivande stiftelsehögskolor kan bli en förebild för välfärdssektorn.

Vad gäller det minskade utrymmet för kollegialt beslutsfattande är detta något som redan skett. Det reella kollegiala inflytandet och institutionernas självständighet har gradvis minskat under senare år i och med att universiteten mer och mer blivit linjestyrda organisationer. Efter autonomireformen är det i praktiken rektor som bestämmer vilka, om några, befogenheter de kollegiala organen ska ha.

Tvärt emot denna trend föreslår departementspromemorian att styrelsen ska tillsätta rektor och att styrelsen i varje fall initialt ska domineras av lärare och studenter. Dessa ska tillsammans ha sex styrelseplatser; därutöver tillsätter regeringen ordförande och en allmänrepresentant. Styrelsen bestämmer själv om den vill utvidga kretsen. I praktiken är detta en drastisk maktförskjutning tillbaka till kollegiet. Att styrelsen får tillsätta och avsätta rektor, det vill säga samma förhållande som råder mellan ett aktiebolags styrelse och dess vd, innebär att makten delas mycket mer påtagligt än vad fallet är idag.

En invändning som lyfts fram, bl.a. av Chalmers (se s. 92 i Statskontorets rapport), är att aktiebolagslagens krav på ansvarsutkrävande inte medger att resursfördelningsbeslut tas av kollegiala organ. I sammanhanget kan nämnas att såväl Chalmers som Jönköpings högskola valt att driva själva verksamheten i aktiebolagsform. Problematiken diskuteras inte i promemorian. Utan att fördjupa sig alltför mycket i frågan kollegialitet kan konstateras att de flesta akademiker önskar frihet och självbestämmande i kombination med en meritokratisk och ämnescentrerad syn på vad som är god vetenskap – och att detta är några viktiga aspekter av kollegialitet. En delvis annan fråga är om det är bra eller dåligt att resurser fördelas kollegialt – och i så fall på vilken nivå det ska ske. Det är inte självklart att det är bra att exempelvis en fakultetsnämnd beslutar om fördelningen mellan fakultetens ämnen; den typen av kollegiala beslut kan lätt urarta i ett kontraproduktivt spel. Däremot kan kollegialitet bidra till en trögare och stabilare resursfördelning än vad traditionell bolags- och myndighetsstyrning typiskt sett leder till, vilket troligen är gynnsamt för långsiktig forskning och för uppbyggandet av goda undervisningsmiljöer

Ömsom vin och ömsom vatten, alltså. Ett betydande inslag av maktfördelning, större möjligheter för lärare och forskare att utöva inflytande via styrelsen och en organisationsform som kan tolkas som ett mellanting mellan en stiftelse och en myndighet, vilket kanske är en bra modell. Samtidigt är utredningen ytlig, det finns många oklara frågor och bristen på konkretion gör det svårt att entydigt säga ja. Men varför så entydiga fördömanden av ett förslag som trots allt verkar ha utvecklingspotential?

Den konspiratoriskt lagda kan lätt dra slutsatsen att den högljudda opinionen mot förslaget drivs av en ohelig allians mellan å enda sidan rektorer och de centrala förvaltningarna, som inte vill släppa ifrån sig den makt de vunnit genom bl.a. autonomireformen och, å andra sidan, vänsterideologer som ser med misstänksamhet på alla reform som initieras av en borgerlig regering och som skyr allt som kan tolkas som ett första steg bort från en statlig myndighetsorganiserad verksamhet.

Personligen hoppas jag regeringen återkommer med ett förslag om högskolestiftelser, med en grundligare utredning av konsekvenserna och av alternativa modeller, som beaktar problematiken att stiftelser är svåra att ändra och att aktiebolag i vissa avseenden är svåra att kombinera med kollegialt inflytande. Framför allt hoppas jag att ett sådant förslag kan vara ännu tydligare med att reformen återställer de goda sidorna av det kollegiala inflytandet; kollegialt styrda universitet är en tusenårig framgångssaga. Vi behöver inte snabbfotad och hård linjestyrning, vi behöver ämnescentrerad professionell styrning och stabilitet. Varför inte som högskolestiftelser?