Skadar utvärderingar den offentliga sektorn?

Det här är ett gästinlägg av Niklas Bengtsson, fil dr i nationalekonomi och verksam vid nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Nationalekonomer förordar ofta att offentlig verksamhet behöver utvärderas och att resultaten från dessa utvärderingar skall vägleda framtida policy. På sistone har emellertid kritiska röster höjts mot utvärderingar och fokuseringen på ”resultat” inom den offentliga sektorn. Den prisbelönta journalisten Maciej Zaremba målar i en artikelserie (som nu blir bok) upp en dyster bild av hur resultatfokusering och ”output”-mätning lett till oönskade konsekvenser inom svensk sjukvård. En liknande bild för akademin tecknas i en nyutgiven antologi redigerad av Sharon Rider, Ylva Hasselberg och Alexandra Waluszewski. I en artikel på DN debatt menar statsvetarna Shirin Ahlbäck Öberg och Sten Widmalm att resultatfokuseringen inom den offentliga verksamheten nått vägs ände. De dystra konsekvenserna av ”utvärderingssamhället” är så uppenbara att progressiva politiska krafter (vilket enligt artikelförfattarna är socialdemokraterna) har “öppet mål” om de väljer att gå till val på frågan.

På ett basalt plan tycks kritiken delvis handla om att mät- och utvärderingsmetoderna är kostsamma och fokuserar på fel saker. Att dåliga utvärderingar kan vara sämre än inga utvärderingar alls har emellertid påtalats länge och av flera – inte minst här på ekonomistas. T.ex. har Daniel Waldenström kritiserat utvärderingen av högskoleutbildningar, och Jonas Vlachos har kritiserat de incitamentsstrukturer som resultatbedömningen i skolan gett upphov till. Just av denna anledning menar många nationalekonomer att offentlig verksamhet redan från början måste riggas på ett sådant sätt att resultaten kan utvärderas i efterhand (till exempel Eva Mörk, eller Andreas Madestam och Jakob Svensson).

Men tonläget i forskarnas och i Maciej Zarembas artiklar vittnar om att problemet anses vara djupare än så. Det är någonting med själva tidsandan, ”utvärderingssamhället”, som är problemet. Kritiken riktas framför allt mot den administrativa trend som kommit att kallas ”New Public Management”. Trenden har tyvärr ingen enskild intellektuell avsändare, utan relateras vanligtvis till de allmänna strömningar efterkrigstiden bjudit på: konkurrens, effektivitet och ”output” (ansvariga är the usual suspects: Thatcher, Reagan, och ekonomer i största allmänhet). Läget är akut – det handlar om ”ett land i kris som gradvis bryts ned inifrån av ett omfattande New Public Management-välde”.

Kritiken är svulstig men slipprig. Ändå fascinerar frågan mig. Finns det anledning att avhålla sig från att utvärdera den offentliga sektorn även i de fall relevanta utfall kan mätas (utan att det kostar skjortan)?

Det visar sig vara fruktsamt att vända på frågan: varför skulle en folkvald lagstiftare strunta i att mäta hur icke-folkvalda byråkrater sköter sig? För en del år sedan attackerade Philippe Aghion och Jean Tirole frågan och kom fram till att det finns tillfällen då en lagstiftare med det allmänna bästa för ögonen frivilligt borde delegera beslutsfattandet till icke-folkvalda experter. Modellens poäng kan illustreras med ett enkelt exempel. Ponera att utbildningsdepartementet ger Jonas Vlachos i uppdrag att utreda frågan om externt rättade prov i grundskolan. Hur mycket energi kommer Jonas ägna åt frågan? Det beror på sannolikheten att Jan Björklund struntar i Jonas förslag (vilket i sin tur beror på hur underbyggda argument Jonas kommer med, men också på slumpen). Bedömer Jonas att denna sannolikhet är hög kommer han förstås inte ägna speciellt mycket tid åt att utreda frågan. Vilket betyder att förslaget inte utreds ordentligt och därmed inte genomförs. Om Björklund däremot binder sig att implementera Jonas förslag ex ante – vad det än må vara – kommer Jonas ta sitt uppdrag på allvar.

Det handlar alltså om att lagstiftaren ska binda sig vid masten för att uppmuntra det intrinsikala engagemanget. Modellen leder tankarna till flera arrangemang som inte bara tillerkänner byråkrater och offentliganställda betänklig frihet och makt, utan dessutom reglerar denna makt genom statut. Ett par uppenbara exempel är de grundlagar som förbjuder regeringsledamöter att riva upp myndighetsbeslut i efterhand, och riksbankens genom lag reglerade självständighet. Ett mer närliggande exempel är det (något senfärdiga) beslutet att begränsa regeringens inflytande i forskningsstiftelserna – en sorts beslut som officiellt brukar motiveras utifrån det vackra men ogripbara påståendet att ”forskningen ska vara fri”. Modellens huvudvillkor är: (1) detaljerade kontrakt som reglerar experternas arbetsinsats kan inte skrivas och (2) lagstiftaren förmår inte avgöra vad som leder till det allmänna bästa – men förmår avgöra att experten både kan och vill bidra till det allmänna bästa.

Fullständigt delegerande av ansvar är alltså motiverat under en sorts informationsasymmetri som är rätt besynnerlig och inte uppenbart gäller i alla sammanhang. Men grundresonemanget går tillbaka till Max Weber, vars initiala reflektion var att denna ordning inte är helt ovanlig. Byråkrater har makt över de offentliga resurserna, trots att deras mandat inte backas upp av vare sig folk, vapen eller medel.

Ändå misstänker jag att det inte är en kontraktsteoretisk modell mina kollegor har i åtanke när de förfäktar byråkraternas frihet från utvärdering och resultatansvar. Akademiker och högre tjänstemän tycks hysa en intrinsikal aversion mot att bli utvärderade och kontrollerade. Det kan låta som en barnslig ursäkt att slippa ladda upp artiklar i bibliometriska databaser, men det finns faktiskt en instrumentell anledning för beslutsfattarna att vårda den sortens prestige. I ett uppmärksammat experiment kunde Armin Falk och Michael Kosfeld visa att blotta ambitionen att kontrollera att folk bidrar till det allmänna bästa kan urholka folks benägenhet att frivilligt bidra till det allmänna bästa (se Jesper Roines inlägg för en utförligare diskussion). Poängen liknar den i Aghion-Tirole-modellen, fast nu är inte längre preferenserna givna. I förlängningen betyder det att vi med regler, utvärdering och kontroll riskerar skapa människor som är i behov av regler, utvärdering och kontroll.

Resonemanget klingar fräckt och fräscht för de som gillar att karaktärisera vad det är i tiden som är ur led (t.ex. här). Men beteendeekonomi är ju ofta ett tveeggat svärd. Precis som folk ogillar att bli kontrollerade tycks människor finna ett egenvärde i att ha makt. I ett färskt test av Aghion-Tirole modellen fann Ernst Fehr och medförfattare nyligen att känslan av auktoritet är så uppskattad att folk ogärna lämnar den ifrån sig – trots att det skulle innebära reella materiella vinster att göra det. En inte helt otippad insikt, men det väcker frågan om hur det upprörda tonläget ska förstås. Kritikerna mot New Public Management är ju trots allt själva byråkrater med visst inflytande över andras tid och resurser – som prefekter, överläkare, medlemmar i fakultetsnämnder, och så vidare.  Ett klassiskt ”confounder”-problem: är det friheten eller auktoriteten som hotas av den nya ordningen?

Comments

  1. Michael Glemdal, Fil. dr. Statsvetenskap says:

    Just incitamentsteorin, så ofta refererad till av nationalekonomer, vilket empiriskt stöd har ni för den? En central fråga är, anser jag, på vilken tidshorisont som effekter ska beräknas. Filosofen Karl Popper påpekar att vi inte kan veta idag vad vi vet i morgon. Det kommer alltid att vara svårt för samhällsvetenskaperna att förutsäga framtiden. Är det inte just detta som incitamentteorin utlovar? En stor utlovad men knappast påvisad förmåga att förutsäga de långsiktiga konsekvenserna av ett insatt incitament.

    • demolam says:

      Ang. incitament så har jag utan att själv ha läst litteraturen fått höra, visserligen bara av nationalekonomer men även ”progressiva” sådana, att när pengar ges i experiment så tenderar folk att agera mer rationellt. Alltså verkar det som att folk i någon utsträckning svarar på incitament. Hur detta översätts i andra kontexter är en annan fråga sen, men som Niklas skriver ovan så har det genomförts (ett?) experiment på att folk gärna vill behålla sin auktoritet. Att det sedan är svårt att ändå förutspå vad som kommer ske beror nog snarare på att effekterna i olika modeller ofta beror på vilka antaganden man gör. Oavsett så är det väl bättre att försöka så gott man kan att förutspå vad som kommer att hända, snarare än att man skjuter konstant från höften (vilket verkar vara fallet med skolpolitiken idag).

    • Hannes says:

      Det är alltid lite problematiskt att svara på din fråga då det beror på vad man anser ”incitamentsteorin” vara. Man kan visserligen säga ”människan reagerar på incitament”, men då incitament i stort sett är det man reagerar på blir det lite cirkulärt.

      Jag tycker den bästa generella definitionen är att incitamentsteorin säger att folk är framtidsorienterade, och att deras handlingar i hög grad bestäms av vilka utfall som förväntas av dem (vilket kan inkludera viljan till makt, pengar, kärlek, etc). Incitamentsteorin är falsifierbar på det sättet att människor skulle kunna reagera mekaniskt på sin omgivning och inte ändra beteende i ljuset av ny information om konsekvenserna av olika handlingsval.

      Varje gång det är trångt på stan under mellandagsrean, folk flyttar till nya guldfyndigheter, frågar extra vänligt när tjänsten är viktigt, är det tecken som tyder på att incitamentsteorin fungerar, eftersom det är svårt att förklara på annat sätt än att folk har modifierat sitt beteende i ljuset av kunskap om konsekvenserna av olika utfall.

    • Hannes says:

      Det är en långt mer specifik idé att man ska använda denna kunskap om människors resultatorientering till att försöka styra offentlig sektor med specifika incitamentssystem och utvärderingar. Även om vi ibland kan ge skarpa prediktioner om beteenden (t ex sänkta priser => ökad konsumtion), är många sociala miljöer så komplexa och människors motiv så mångfacetterade att det är mycket svårt att predicera konsekvenserna av ändrade incitament. Däremot ska vi inse att även professionsstyrning från ett visst perspektiv också är ett incitamentssystem; vi sätter upp en miljö och hoppas att den sociala dynamiken mellan folk inom professionen ska strukturera deras valmiljö på ett sådant sätt att det leder till bra utfall.

      • Michael Glemdal, Fil. dr. Statsvetenskap says:

        Tack för dina två svar. Jag tycker inte dock inte direkt att jag fick svar på frågan om tidshorisont. Jag har inga tvivel om att nationalekonomer kommer fortsätta tala om incitament. Och jag å min sida kommer fortsätta min skepsis mot att de kan påvisa att insatta incitament har de utlovade framtida positiva effekterna.

  2. Att folk bidrar frivilligt när de inte tvingas är ju inte direkt en ny upptäckt. Mycket av Tocquevilles ”Demokratin i USA” handlar ju om detta. Han skriver att överallt där man förväntat sig att staten lade sig i i Frankrike fanns det en frivilligförening i USA, för att bygga en bro, en väg, en skola, etc.

    I Sverige 1912, när försvarsnihilisterna, Staaff och andra inte ville upprusta så skänkte folk samma summa som de betalade i statsskatt. Det räckte till pansarskeppet HMS Sverige, tre minsvepare och flygplan till flottan. Men då var skattetrycket kring 8% av BNP. I USA var år 1900 det federala skattetrycket kring 3% av BNP.

    Tidigare, innan staten tog över fanns det ”Friendly societies” i Storbritannien, liknande i USA, och folkrörelser i Sverige som tog hand om människor (arbetslöshet, sjukvård, etc).

    Enligt empiriska studier (Terence Kealey, The Economic Laws of Scientific Research) och bl a OECD så försvinner ca 1,25 kronor av privata medel till grundforskning (också i de mest ekonomiskt ”onyttiga ämnen”) för varje krona staten bidrar med.

    Så, dels drar staten ner de frivilliga insatserna. Dels, ifall det är svårt att kontrollera och utvärdera den offentliga sektorn så är det en stor anledning att den ska skäras ner till vad som behövs, dvs ca 1/7 av den storlek den har nu. Eller, för den som tycker att det känns tryggt med en stor stat, till 1/4, 12-13 % av BNP som på Per-Albins tid.

  3. I fall vi antar att de folkvalda som nämns ovan, är folkvalda lagstiftare som ska verka inom en representativ demokrati, borde vare sig byråkraternas (de verkställande myndigheterna) eller experternas (de kontrollerande) utvärderingar vara avgörande. Folkes valda representanter borde i stället rimligtvis tillfråga dem som de avses att vara representanter för – medborgarna, dessa som numera reducerats till valboskap.
    Annars kan resultatet av hela apparaten – även med den bästa vilja i världen, dvs. även i fall det förekom någon strävan efter egen vinning hos vare sig folkvalda, byråkrater eller experter, bli att målsättningen att producera 2 ton spik ger till resultat att man får en spik på två ton. Samt ev. dessutom profitabla avknoppningar som tillverkar massor av spikar, men allihop bara den allra mest lönsamma storleken. Den som behöver något annat får smida själva eller åka utomlands och handla där…
    För att åstadkomma relevant utvärdering som också leder till relevanta beslut om spiktillverkningen skulle man behöva få input från alla som idag använder och kan tänkas komma att använda spik under sin tillvaro, dvs. i stort sett alla innevånare i landet Sverige när det gäller den (före detta) offentliga sektorn. Och för att en sådan utvärdering – där de utvärderande troligen inte tar någon som helst hänsyn till vad som ingår i den aktuella politiska diskursen – skall kunna bli värd mer än pappret krävs att de folkvalda representanterna lagstiftar utifrån dem de skall representera – medborgarnas – önskemål.
    En rent ekonomistisk syn ledde redan i mitten av 1800-talet automatiskt till sådan styrelse av landet, där de allmänna valen bara innebar att: ”… en gång vart tredje eller sjätte år avgöra, vilken medlem av den härskande klassen som skulle företräda och förtrampa folket”.
    Möjligen kompletterat med byråkrater och experter som folket inte ens får avgöra något om ens vart tredje eller sjätte år. Sådana vars avskaffande då beskrevs som att ”De höga statsdignitärernas förvärvade rättigheter och representationspengar försvann med dessa dignitärer själva. De offentliga ämbetena upphörde att vara centralregeringens hantlangares privategendom.”

  4. Hjalmar says:

    Lite sena kommentarer, men jag kom till denna text genom nobel artikel om Triole. Denna är mycket intressant. Jag är av åsikten att den svenska offentliga förvaltning är en mycket viktig förklaring till sveriges framgång. De huvudsakliga förklaringen är en hög grad av delegaring (ansvar eller tolkningsrätt) samt en vilja att hitta löningar (pragmatiskt) till tjänstemän. Jag ser dock några tendenser som klart försämrar detta; i) för komplicerad utvärderings metodik (minskar deligeringsansvaret och därmed effektiviteten), ii) en ökande rädsla att göra fel (vi blir mer lika andra länder..mer juridik, mer processer etc.), iii) minskad förmåga/intresse av den politiska ledningen att ”skydda” eller skapa en trygg arbetsmiljö.

    Det fanns självklart avigsidor med tidigaree system som minska transparens, risk för korruption etc., men avvarterna av ett byråkratiserat system med detaljerade processer och intruktioner riskerar att skapa en enorm ineffektivitet och minskat ansvartagande (jag har arbetat mycket östereuropa, samt även endel icke nordiska länder i EU), vilket pardoxalt nog kan komma att minska transparensen och öka korruptionen.

    Vi borde slå vakt om vad vi har innan det bästa blir det godas fiende.

Trackbacks

  1. […] Man får söka sig till de sociala medierna, primärt olika bloggar, för att hitta intressanta och mera avvikande inspel. Här hittade jag ett sådant. […]

  2. […] första problemet har nationalekonomen Niklas Bengtsson fångat i denna artikel, ur vilken jag hämtar ett citat: ”Trenden (NPM) har tyvärr ingen enskild […]

  3. […] vilken utsträckning beslut bör delegars till oberoende experter (vilket Niklas Bengtsson skrivit här på […]

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s