Är pensionssystemet hotat? Myndigheternas remissvar på regeringens pensionstillägg oroar

I ett utspel har regeringspartiet Socialdemokraterna kommit överens med Vänsterpartiet och Miljöpartiet om att höja pensionerna. Höjningen ska utbetalas tre veckor före riksdagsvalet i september. Det svenska pensionssystemet har ansetts som ett av världens bästa på grund av sin frikoppling från statskassan och därigenom partipolitisk huggsexa. Men innebär Socialdemokraternas utspel att pensionssystemet som vi känner det är hotat? Detta inlägg diskuterar frågan och citerar två tunga myndigheter om pensionstillägg och pensionärernas allmänna ekonomiska situation.

Alla politiker vet att pensionärer utgör en stor väljargrupp som kan avgöra val. Politikerna vet även att pensionsutbetalningarnas finansiering är en stor utmaning. Många länder har använt kortsiktiga modeller som har skapat, och fortfarande skapar, stor finansiell baksmälla. Även Sverige hade länge ett ohållbart pensionssystem.

Sveriges pensionsreform på 1990-talet var därför en stor bedrift. Den innebar övergången till ett system som är både finansiellt och politiskt hållbart. Centrala inslag är en autonomi från statsbudgeten, stärkt koppling mellan individers livsinkomst och pension, samt tillsättandet av en blocköverskridande Pensionsgrupp som garanterar systemets autonomi och politiska överlevnad. Många länder och ledare, bl a Emmanuel Macron, har inspirerats av vårt nuvarande pensionssystem.

Men nu växer hotbilden mot pensionssystemet. Det började med regeringens inkomstpensionstillägg som infördes 2021. Detta tillägg ger extra pengar till pensionärer som har arbetat men som har relativt låg pension och det finansieras direkt ur statskassan. Reaktionerna från flera myndigheter var mycket negativa, se nedan.

Förra veckan kom ett nytt pensionsutspel från regeringen. Tillsammans med stödpartierna presenterade Socialdemokraterna ett förslag om ”garantitilägg”. Detta tillägg ska höja pensionen med upp till 1000 kr i månaden för hälften av alla pensionärer. Även garantipensionärer får höjd pension. Förslagets finansiering är inte klar.

Vad säger då de myndigheter som har kunskap om pensionernas finansiella utformning och effekter på medborgarnas välfärd? Myndigheters remissvar är en viktig informationskälla för regeringen när den ska fatta sina beslut. I remissvaren till förslaget om inkomstpensionstillägg (som sedermera infördes 2021) framförde IFAU och Pensionsmyndigheten ovanligt tung kritik, som citeras in extensio med tanke på att detta tillägg i mångt och mycket liknar det nya garantitillägg som nu presenterade nyligen.

Hård kritik från IFAU

IFAUs remissvar på förslaget om inkomstpensionstillägg sammanfattas så här:

• Förslaget innebär ett avsteg från livsinkomstprincipen i pensionssystemet samt principen att pensionerna finansieras via avgifter. Detta avsteg är beklagligt och riskabelt, då det äventyrar själva grunden i det nya pensionssystemet.
• Förslaget innebär en mycket stor offentligfinansiell påverkan som riskerar att öka ytterligare i framtiden.
• Förslaget förstärker ytterligare drivkrafterna till att lämna arbetslivet vid 65 års ålder eller vid den framtida riktåldern. Den främsta garanten för att upprätthålla pensionsnivåerna är att allt fler arbetar allt längre. Förslaget riskerar således att leda till ytterligare sänkta pensioner, både för nuvarande och framtida generationer av pensionärer.
• Förslaget saknar en analys av träffsäkerheten givet syftet att stärka pensionerna för dem som arbetat ett helt arbetsliv med låg lön. Det går således inte att analysera förslagets ändamålsenlighet. Förslaget saknar en rättviseanalys avseende skillnader mellan inrikes och utrikes födda samt skillnader mellan nuvarande och framtida generationer av pensionärer. Förslaget kan innebära en omfördelning av offentliga resurser från utrikes födda och yngre generationer till de nuvarande äldre generationerna. Det har i förslaget inte motiverats att denna omfördelning är rimlig ur ett jämlikhetsperspektiv.

Pensionsmyndigheten också kritisk

Pensionsmyndighetens remissvar på förslaget om inkomstpensionstillägg sammanfattas så här:

• Pensionsmyndigheten konstaterar att förslaget om inkomstpensionstillägg förändrar det allmänna pensionssystemets egenskaper i grunden eftersom förmånen avviker från grundläggande beräkningsprinciper i det nuvarande pensionssystemet. Pensionsmyndigheten bedömer att inkomstpensionstillägget negativt påverkar den nuvarande principen om ett från statsbudgeten autonomt inkomstrelaterat pensionssystem.
• Pensionsmyndigheten bedömer att förslaget om inkomstpensionstillägg av flera skäl gör det svårare för pensionssparare och pensionärer att förutse och förstå sin pension, vilket gör det svårare för myndigheten att uppfylla sitt informationsuppdrag.
• Pensionsmyndigheten delar den uppfattning som framgår av promemorian att förtroendet för det inkomstrelaterade pensionssystemet riskerar att skadas om skillnaden i pension mellan den som har arbetat och den som inte har gjort det blir alltför liten. Pensionsmyndigheten föreslår att den risken hanteras genom förändringar i det befintliga pensionssystemet, exempelvis genom höjda avgiftsinbetalningar eller genom justerad beskattning av pensionerna. I likhet med inkomstpensionstillägget skulle båda dessa alternativ kunna utformas så att de höjer inkomsten för pensionärer som haft ett långt arbetsliv med låg inkomst

Är pensionstillägg motiverade?

I en välfärdsstat finns omfördelning till grupper som behöver särskilt ekonomiskt stöd. Vilka dessa grupper är och hur stort stöd de behöver är dock en svår fråga för den ekonomiska politiken. De flesta grupper anser nämligen att just de förtjänar extra stöd, och utspelen i dessa frågor är legio.

Pensionärer är en stor och heterogen grupp. Behöver Sveriges pensionärer mera stöd? Frågan är komplex och skulle behöva diskuteras mer utförligt än vad som görs här. Pensionsmyndigheten publicerade dock nyligen en ambitiös rapport om just detta: ”Hur är pensionärernas ekonomiska levnadsförhållanden?”.

Rapporten finner att pensionärer har en i allmänhet god ekonomisk situation. Här är några av rapportens viktigaste slutsatser:

• Pensionärernas ekonomi är generellt sett god i förhållande till befolkningens ekonomi i stort. Pensionsmyndighetens bedömning att pensionärernas ekonomi generellt sett är god innebär dock inte att den ekonomiska situationen är god för alla pensionärer.
• Pensionärernas ekonomiska standard, det vill säga då hänsyn tas till hushållssammansättningen, var 82 procent av 20 till 64- åringarnas standard under 2019.
• Pensionärernas individuella disponibla inkomster var under samma år 66 procent av 20 till 64-åringarnas. Förmögenheten var sex gånger högre bland pensionärerna än inom åldersgruppen 20 till 64 år.

Faktum är att rapporten troligtvis underskattar pensionärernas inkomster och att deras ekonomiska situation därmed är ännu bättre än vad rapporten visar. Orsaken är att två viktiga inkomstkällor utelämnas.

För det första beaktas inte inkomster från ägt boende. Bostadsinkomster ingår i internationella standardmått på disponibel inkomst (besynnerligt nog inte i Sveriges fördelningsstatistk, IoS). Då pensionärer i relativt hög grad äger sitt boende, och förmögenhetsvärdet av detta boende också är klart högre, skulle inkluderandet av bostadsinkomster förstärka pensionärernas inkomster mer än resten av befolkningens.

För det andra exkluderas värdet av omfördelningen i form av subventionerade offentliga välfärdstjänster, t ex vård och äldreomsorg. Nordiska Rådet visade i en rapport från 2018 att dessa transfereringar i hög grad tillfaller pensionärer. Om de skulle räknas om i inkomsttermer så skulle pensionärernas ekonomiska situation förbättras drastiskt. Exempelvis försvinner den relativa fattigdomen bland ensamstående pensionärer nästan helt och hållet (fig 6, sid 197).

Slutord

Det är rimligt att politiker diskuterar pensioner och pensionärernas ekonomiska situation. Det finns naturligtvis även utrymme att se över delar av pensionssystemet utifall det kan bli ännu bättre (se t ex diskussion om införandet av en “gas” vid särskild fondtillväxt som matchar den “broms” som redan finns när pensionsfondernas värde faller).

Men regeringens senaste utspel är något annat. Både det införda inkomstpensionstillägget från 2021 och det nu föreslagna garantitillägget går emot den frikoppling från statsbudgeten som är det svenska pensionssystemets grundbult. Tunga myndigheter har framfört allvarlig kritik mot denna typ av pensionstillägg. Regeringens utspel har dessutom gjorts vid sidan av Pensionsgruppen, vilket går emot pensionssystemets anda. Att regeringen nu gör dessa utspel i en valrörelse är särskilt allvarligt, och förstärker bilden av politisk kortsiktighet som skadar pensionssystemets långsiktiga trovärdighet.