Investeringsbudgeten är ingen gratislunch

Det här är ett inlägg av Emil Bustos, doktorand i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm. Emil är en av fyra yngre nationalekonomer som kommer skriva på Ekonomistas fram till sommaren.

Till och från lyfts kraven på att statens investeringar inte ska bindas av överskottsmålet. Genom att frikoppla investeringarna skulle politiker kunna öka investeringarna i gemensamma angelägenheter. Detta vore dock inte riskfritt. För det första riskerar en investeringsbudget att driva upp statsskulden och försämra statens handlingsutrymme i framtiden. För det andra riskerar vi att politiker opportunistiskt flyttar utgiftsökningar till investeringsbudgeten och driver upp ytterligare skuldsättning.

Kritiker menar att budgetreglerna stoppar önskvärda investeringar
Ska vi ändra reglerna för hur de offentliga utgifterna får utvecklas över tid? Denna fråga kan verka torr och tråkig vid första ögonkastet, men är i själva verket politiskt sprängstoff. Exempelvis diskuterades det flitigt på Socialdemokraternas senaste kongress om det finanspolitiska ramverket skulle göras om för att möjliggöra för staten att finansiera fler investeringar med lån. Den socialdemokratiska föreningen Reformisterna förespråkar att enbart statens löpande utgifter, driftsbudgeten, ska vara underkastat ett budgetmål, medan statens investeringar inte ska vara det. Liknande tankar har även tidigare lyfts av ledande företrädare för Vänsterpartiet, forskare vid Entreprenörskapsforum och enskilda socialdemokratiska debattörer. Vad är egentligen problemet med dagens budgetordning?

Kritiker menar att dagens finanspolitiska ramverk gör att staten inte kan genomföra alla önskvärda investeringar. De budgetpolitiska målen innebär dels ett överskottsmål för hela den offentliga sektorn om 0,33 procent av BNP över en konjunkturcykel, dels ett riktmärke om 35 procent skuld för hela den offentliga sektorn (”skuldankare”), dels ett utgiftstak. Därtill finns även krav på kommunernas hushållning och EU-gemensamma regler. Systemets kritiker menar att det finns investeringar som staten bör göra vilka inte kan genomföras inom ramarna för det finanspolitiska ramverket. Onödigt strama budgetregler gör att viktiga investeringar i exempelvis järnväg och annan infrastruktur skjuts på framtiden.

En gång i tiden hade staten faktiskt uppdelade drifts- och investeringsbudgetar. Ända fram till 70-talet var budgeten uppdelad, även om den senare kallades för kapitalbudget. Tanken med den gamla modellen var att driftsbudgeten skulle gå plus minus noll över konjunkturcykeln, medan förändringarna i statens förmögenhet skulle avspeglas i kapitalbudgeten. Utredarna bakom den nya budgetordningen förespråkade detta delvis eftersom de två budgetarna i praktiken slagits ihop. Men de lägger också fram att man då skulle slippa att ibland godtyckligt dela upp kostnader i drift eller investeringar. Detta var rimligt när staten hade begränsade tillgångar, där avkastningen framför allt räknades i kronor och ören. I takt med att staten vuxit har begreppet investeringar också vuxit. Till slut var det inte längre rimligt att tala om en tydlig skillnad mellan drift och investeringar.

Den låga statsskulden har inte använts för ökade investeringar
Hur har det då sett ut med statsskuld och investeringar? I figur 1 ser vi såväl statskuld som offentliga investeringar som andel av BNP. Vi ser att statsskulden har fallit trendmässigt sedan 90-talet och ligger idag på cirka 20 procent, väl under ankaret om 35 procent. På ett liknande sätt har investeringarna sjunkit under 90-talet och därefter stabiliserats på cirka fyra procent. Med andra ord har vi haft relativt låga investeringar, och inte utnyttjat en låg statsskuld till att öka investeringarna.

Om man anser att staten investerat för lite vore ett sätt att frikoppla investeringar från löpande utgifter en framkomlig väg. Reformisterna vill ha ett balansmål för de löpande utgifterna, men inte för investeringarna. Reformisterna bedömer att staten skulle kunna öka investeringarna om cirka 60 miljarder kronor årligen. Om det finns pengar över låter det väl bra om staten satsar på betydande gemensamma angelägenheter?

Fria investeringar riskerar att öka statsskulden på ett ohållbart sätt
En investeringsbudget utan eget budgetmål riskerar att försämra statens finansiella handlingsutrymme i framtiden. Om vi skulle låta statens investeringar helt stå utanför något budgetmål är risken stor att detta skulle leda till en kraftigt ökad statsskuld. Även om man kan motivera enskilda investeringar är det sannolikt att olika intressen över tid skulle läggas på varandra och plötsligt kommer staten att låna betydligt mer än vad som var tänkt. I sin tur kan vi då förvänta oss att internationella långivare till slut kommer börja kräva högre räntor. Eftersom kapitalmarknaderna bryr sig om risken att betalningarna ställs in sätts räntan efter statens samlade förmåga att betala tillbaka. Med andra ord spelar det mindre roll om underskotten drivs av löpande utgifter eller järnvägsinvesteringar.

Vi kan studera dessa samband historiskt. I figur 2 nedan ser vi statens räntebetalningar och statsskuld sedan 1980 fram till 2020. Man ser et tydligt mönster att räntorna är höga i tider av hög statsskuld och omvänt. Även om orsakssambandet inte är helt klarlagt finns det nog fog att se et tydligt samband mellan de två. Liknande frågor har även diskuterats inom forskningen. Azzimonti och Mitra (2022) visar exempelvis i en ny uppsats att det både finns teoretiska och empiriska grunder till ett samband mellan hårdare politiska regler och risken för statsskuldskris.

Fria investeringar ger utrymme för politiskt godtycke
Även om man bedömer att en frikopplad investeringsbudget kan vara motiverat så finns det en risk att politiker börjar utnyttja systemet. Det avgörande problemet är att politiker kommer att bli frestade att investera i sina favoritområden. Klas Eklund, som förvisso manar till försiktighet vad gäller ökat statlig upplåning, räknar i en debattartikel upp många eftersatta områden: ” infrastruktur, digitalisering, klimatinvesteringar, elektrifiering, vårdskuld, rättsväsende och försvar med mera”. De är alla viktiga områden för politiken, men frågan är hur man ska avgöra vad som är en investering? Medan investeringar i byggnader och järnväg är lätta att avgränsa och räkna hem, så blir det mer suddigt när vi pratar om sjukvården. Sjukvård är förvisso en investering i folks framtida hälsa, men det blir genast svårt att separera investeringar från löpande utgifter.

Politiker av olika färger kommer att ha incitament att flytta sina satsningar till investeringsbudgeten i syfte att komma runt driftsbudgetens regler. Detta riskerar att underminera driftsbudgeten och sätta press på det finanspolitiska ramverk man ändå har. Exempelvis visar forskning av Torsten Persson med flera (2007) att koalitionsregeringar tenderar att öka offentliga utgifter mer än enpartiregeringar, vilket stöder hypotesen att regeringar kan frestas med underskott för att lösa politiska problem.

Budgetreglerna kanske begränsar staten i enskilda fall – men antagligen inte överlag
Föregående argument betyder inte att det finanspolitiska ramverket är utan problem. I teorin kan man visst tänka sig att staten har antingen företags- eller samhällsekonomiskt motiverade investeringar. Bland dessa kan nämnas många investeringar i väg och järnväg, enligt Trafikverkets bedömningar. Det finns exempel på när staten flyttat investeringar ur statens balansräkning i syfte att undgå budgetreglerna, nämligen Arlandabanan. Arlandabanan genomfördes som en offentlig-privat samverkan, där en privat aktör skulle bygga och driva tåg mot att de fick ta ut ersättning. De statliga kostnaderna och riskerna blev därför högst begränsade. Enligt Riksrevisionens granskning var ett av motiven bakom programmet just att avlasta statsbudgeten. Man kan dock fråga sig om det är motiverat att staten ger monopolrättigheter under lång tid i syfte att minska risk på relativt små projekt.

Den större frågan är dock hur sannolikt det är att staten avstår att göra investeringar på grund av det finanspolitiska ramverket. Under Coronapandemin har staten spenderat cirka 400 miljarder kronor extra för åren 2020 och 2021. Samtidigt är statsskulden på en stabil bana. Enligt Ekonomistyrningsverkets prognoser är Maastrichtskulden 32,8 procent för 2022 och minskar därefter till 25,7 procent 2025. Avståndet till skuldankaret är därför cirka 150 miljarder kronor. Med andra klarar statsskulden nog stora tillfälliga utgiftsökningar även i framtiden.

Det finns inga gratisluncher
Det är viktigt att diskutera finanspolitikens utformning. Frågan hur vi ska reglera statens underskott över tid förtjänar att diskuteras noga. En investeringsbudget kan förvisso öppna upp för ytterligare investeringar. Problemet är att dessa någon gång behöver betalas – bokföringsregler kan inte skapa någon grastislunch. Därtill pekar extrabudgetarna under covidkrisen att statliga utgifter visst kan höjas kraftigt om den politiska viljan finns.

Rättelse 4/2: I en tidigare version blandades två statskuldssbegrepp samman i näst sista stycket.

Foto: Jonn Leffmann, Wikimedia Commons.