Harry Flam: Riksbanken — en stat i staten?

Det här är ett gästinlägg av Harry Flam som är särskild utredare och professor i internationell ekonomi vid Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet.

Storleken på Riksbankens valutareserv har varit en källa till motsättningar, bl.a. mellan finansdepartementet och Riksgälden å ena sidan och Riksbanken å den andra samt även inom riksbanksledningen. De senaste åren har banken förstärkt valutareserven med motsvarande 200 miljarder kronor, vilket kostar skattebetalarna ca en halv miljard kronor per år. Idag bestämmer Riksbanken självständigt valutareservens storlek.

Min utredning om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) föreslår att storleken på valutareserven begränsas i lag.  Storleken bör vara motsvarande 125 miljarder kronor i normala tider och kunna ökas till 200 miljarder vid finansiell oro. Dessutom föreslås att Riksbanken, om den behöver stödja banker i kris med utländsk valuta, får göra det i  obegränsad omfattning. Detta möjliggörs genom att banken får rätt att fylla igen hålet i valutareserven genom att låna upp valuta med hjälp av Riksgälden.

Utredningens förslag har två betydande fördelar framför nuvarande ordning. För det första begränsas inte omfattningen på stödet. För det andra undviks en konflikt mellan Riksbankens behov av valutareserver och statens behov av att kunna finansiera sin verksamhet med lån från utlandet.  Utredningen hade i uppdrag att finna en lösning på denna potentiella konflikt. Lösningen är att Riksbanken får obegränsad tillgång på utländsk valuta när den verkligen behövs. I ett sådant läge finns det ingen konflikt mellan Riksbankens och statens behov. Bankernas behov av stöd går före allt annat när ett sammanbrott hotar betalningssystemet och kreditgivningen, med stora och oöverskådliga samhällsekonomiska kostnader som följd.

Fyra ledamöter av Riksbankens direktion avvisar förslaget. Det gör även ECB, med delvis samma argument.  Två ledamöter tillstyrker. Det gör för övrigt även Konjunkturinstitutet, Finansinspektionen och Riksgälden.

Direktionens majoritet motiverar sitt nej med att behovet av valutareserver varierar över tiden. Dessutom hävdar majoriteten att begränsningar av valutareservens storlek gör det svårare att agera snabbt och kraftfullt i en kris. Argumenten är knappast övertygande. Det är riktigt att utredningens förslag innebär begränsningar i normala tider, men samtidigt att förmågan att ge stöd till banker i kris blir obegränsad!

Det verkliga skälet är troligen ett annat. Det framkommer när direktionens majoritet argumenterar för att Riksbanken själv ska få bestämma storleken på det egna kapitalet. Utredningen föreslår ett i lag bestämt eget kapital och att riksdagen ska ersätta större förluster. Detta skulle dock enligt majoriteten innebära  ”att banken … blir finansiellt beroende av staten. Skillnaden mellan ett eget kapital och möjligheterna att erhålla ett utlovat kapital … kommer antagligen att framstå som tydligast vid det tillfälle som regeln behövs som bäst, det vill säga när Riksbanken har gjort stora opåräknade förluster betingade av en hastig omvärldssituation som orsakat påfrestningar även för övriga delar av samhällsekonomin.” Samma synpunkt framförs av ECB.

Detta är en uppseendeväckande ståndpunkt.  Dels litar man inte på att riksdagen kommer att följa lagen, dels ifrågasätter man de folkvaldas rätt att göra en annan prioritering av de samhällsekonomiska behoven än vad Riksbankens direktion gör. Direktionens majoritet föredrar uppenbarligen att Riksbankens förmåga att ge stöd begränsas, framför att banken gör sig ”beroende av staten” och får en i praktiken obegränsad förmåga.

Direktionens majoritet vill alltså fortsätta att bestämma om valutareserven, om än efter ”… en bred och transparent beredningsprocess som innefattar samråd med främst riksbanksfullmäktige, finansdepartementet och Riksgälden”.   Det finns dock anledning att tvivla på Riksbankens vilja till samråd och transparens.

För det första vill direktionens majoritet förbjuda Riksgälden att ha synpunkter på storleken på valutareserven. Riksgälden var emot den senaste förstärkningen, men ansåg sig inte ha rätt att stoppa den. Det är därmed oklart vad samrådet ska avse. Enligt nuvarande tolkning av lagen kan Riksgälden säga nej bara om utlåning till Riksbanken konkurrerar med finansieringen av andra statliga åtaganden.

För det andra lever det underlag som Riksbanken presenterade offentligt vid den senaste förstärkningen inte upp till rimliga krav på tydlighet och analytisk skärpa. Det bestod av delvis högst diskutabla antaganden samt siffror på stödbehovet vid en månads stopp i bankernas ordinarie upplåning. Enligt uppgift finns ingen ytterligare skriftlig  dokumentation. Det går med andra ord inte att bedöma hur rimliga siffrorna är.

Uppgifter i Riksbanken senaste stabilitetsrapport om storbankernas utlåning av dollar stärker tvivlen om Riksbankens kalkyler. Dollarn är den kritiska valutan i sammanhanget. Det visar sig att varje dollar som lånats ut i slutet av 2012 – vid tidpunkten för den senaste förstärkningen av valutareserven – finansierades med 2,3 dollar i inlåning och upplåning. Bankerna har med andra ord en ordentlig och till stor del stabil buffert för sin utlåning av dollar. Bufferten är placerad i Federal Reserve.  Det är därför svårt att förstå varför en månads stopp i upplåningen överhuvudtaget skulle leda till ett behov av likviditetsstöd från Riksbanken. Särskilt svårt att förstå är att Riksbanken har kommit fram till ett uppskattat behov i dollar på motsvarande ca 275 miljarder vid en månads stopp när den totala utlåningen är 350 miljarder.

För det tredje framgår av Finansinspektionens remissvar att bankernas utlåning av utländsk valuta praktiskt taget matchas av upplåning på lika lång tid. Normalt lånar en bank ut pengar på längre tid än finansiering i form av upplåning. Om t.ex. en krona lånas ut på ett år och finansiering sker genom upplåning på ett halvt år, måste banken förnya finansieringen efter ett halvt år. Det är detta som gör att ett stopp i upplåningen kan göra att bankerna måste få likviditetsstöd. Men om finansieringen är på lika lång tid som utlåningen, uppstår inget behov av likviditetsstöd. Vid ett stopp på finansieringen kan bankerna sitta med armarna i kors och låta utlåningen förfalla i samma omfattning som finansieringen. Man kan invända att en del företag behöver få sina lån förnyade, men de storföretag det gäller har i regel flera bankförbindelser i olika länder och dessutom andra möjligheter till finansiering.

Riksbanken borde offentligt ha lämnat samma information som Finansinspektionen nu gör i sitt remissvar.  Att enbart informera om bankernas omfattande utlåning av utländsk valuta, utan att också informera om i hur finansieringen matchar utlåningen tidsmässigt, ger en missvisande bild.

Enligt min mening visar den senaste förstärkningen av valutareserven att det är oklokt att bygga en ordning på att riksbanksledningen alltid fattar välgrundade, ”väl avvägda” och ”transparenta” beslut. Att direktionens majoritet dessutom vill ha makt att fritt bestämma hur stort det egna kapitalet ska vara med argument som visar på misstro mot att lagar följs, och som ifrågasätter riksdagens kontroll över finansmakten, inger heller inte förtroende.

Utredningens förslag innebär att Riksbankens eget kapital kan minskas med 73 miljarder kronor och överföras till staten. ECB och Riksbanken tolkar finansiellt oberoende enligt EU-rätten så att riksdagen inte har rätt att ta eget kapital från Riksbanken utan dess godkännande samt att Riksbanken själv ska avgöra hur mycket av sina överskott den behöver behålla. De tycks bortse från att utredningens förslag är ägnade att tydliggöra och stärka Riksbankens finansiella oberoende genom att garantera en viss storlek på dess kapital samt ge den obegränsade möjligheter att ge likviditetsstöd i utländsk valuta. Förslaget undanröjer potentiella konflikter med riksdag, regering och andra myndigheter och är därför ägnat att säkerställa Riksbankens finansiella oberoende.

ECB gör i sitt remissvar tolkningar av EU-rätten som alla syftar till att ge Riksbanken och övriga nationella centralbanker en långtgående finansiell självständighet. Huruvida dessa tolkningar skulle klara en prövning av EU-domstolen är nog en öppen fråga.

En anledning till att Riksbanken har kunnat ges självständighet när det gäller penningpolitiken är att målet är väldefinierat och ansvaret därför tydligt. Detsamma gäller inte upprätthållandet av finansiell stabilitet. Bland annat av den anledningen bör valutareservens och det egna kapitalets storlek regleras i lag och inte bestämmas av Riksbanken.