Vad bör staten göra?

Det finns en bred uppslutning kring tanken att staten bör stödja grundläggande forskning. Osäkerheten kring vad sådan forskning kommer att leda till är definitionsmässigt stor och forskningen har tydliga inslag av att vara en kollektiv nyttighet med stora externa effekter. Detta gör att prissättningen inte fungerar och att verksamheten svårligen låter sig kommersialiseras. En nästan lika stor enighet finns kring tanken att den praktiska tillämpningen av forskningens resultat därefter bäst överlåts på kommersiella aktörer verksamma på en marknad som bättre än staten förmår gallra ut förlorare och satsa resurser på potentiella vinnare. I boken The Entreprenurial State ifrågasätter dock ekonomen Mariana Mazzucato den skepsis mot en mer aktiv statlig innovations- och industripolitik som präglar både den politiska debatten i stort och nationalekonomin som vetenskap.

Mazzucatos grundläggande argumentet är att privat innovationskapital först satsas när teknologier nått en mognadsgrad som gör att omätbar osäkerhet kring innovationernas värde ersatts av beräkningsbar risk. Detta sker sent i innovationsprocessen vilket gör att privata aktörer i en marknadsekonomi knappast är de innovationsmotorer de ofta antas vara. Medan marknadsekonomin ofta fungerar utmärkt när det gäller att göra anpassningar av existerande teknologier och hitta nya användningsområden för dessa, så betonar Mazzucato statens roll för att teknologiska genombrott överhuvudtaget sker. Utan direkta statliga innovationssatsningar på internet, läkemedel, trådlös kommunikation, GPS, bioteknologi, mikroelektronik, pekskärmar och mikroprocessorer är frågan vilken teknologisk nivå dagens samhälle egentligen hade befunnit sig på.

Innovationspolitik går ofta ut på att påverka incitamenten och förutsättningarna för privata aktörer att kommersialisera forskning och driva den teknologiska utvecklingen i viss riktning. Subventioner eller generösa avdragsregler för FoU och statliga krediter till innovativa företag är exempel på sådan politik, liksom påverkan av relativpriser genom beskattning av negativa externa effekter som koldioxidutsläpp. Enligt Mazzucato är sådan politik tämligen meningslös och misslyckas då den inte någon nämnvärd grad hanterar företagens ovilja att investera inom områden där den genuina osäkerheten är stor, vilket förfaller vara fallet långt fram i innovationsprocessen.

Läkemedelsforskningen är det kanske tydligaste exemplet där de mer radikala genombrotten i mycket hög grad sker i statliga eller statligt finansierade laboratorium. Privata aktörer föredrar däremot att fokusera sina ansträngningar på mindre modifikationer av existerande substanser. Samma mönster finns inom många andra områden. Statens fördel är att den kan ta på sig genuin osäkerhet då den varken har samma avkastningskrav på sig eller arbetar under samma konkurshot som privata aktörer. För att utnyttja dessa fördelar krävs emellertid att staten är villig att göra målinriktade och koordinerade satsningar mot specifika områden där den uthålligt arbetar för att uppnå konkreta resultat. Det är därför knappast en slump att många lyckade statliga innovationssatsningar har sitt ursprung i (den amerikanska) försvarsindustrin.

Statens fördel i förhållande till det privata näringslivet kan naturligtvis också ses som dess stora nackdel: i och med att statligt finansierad innovationsverksamhet inte per automatik går omkull när den inte lyckas finns ingen garanti för att satsningar som borde avslutas och kontrakt som borde rivas upp faktiskt gör så i tid. Inte heller finns några garantier att satsningarna riktas mot rätt områden; risken är uppenbar att industripolitik av detta slag används för att gynna politiskt inflytelserika grupper. Enskilda misslyckade statliga innovationssatsningar är däremot inte i sig ett argument mot statens roll som innovatör eftersom det ligger i sakens natur att satsningar behäftade med genuin osäkerhet ofta misslyckas.

Inom område efter område går Mazzucato igenom statens avgörande roll som innovatör och för den teknologihistoriskt obevandrade är det svårt att avgöra hur övertygande bokens olika fallstudier egentligen är. Att avfärda hennes beskrivning är däremot svårt, vilket avspeglar sig i att Financial Times avslutar sin hyllande recension med orden ”The failure to recognise the role of the government in driving innovation may well be the greatest threat to rising prosperity”. Även The Economists något ljummare recensent anser att boken för fram viktiga perspektiv.

Om Mazzucatos analys på det stora hela är korrekt väcker den frågor om hur väl anpassade regelverken kring exempelvis upphandling, investerarskydd och internationell handel är för att hantera statens roll för den teknologiska utvecklingen. Dessa regelverk är ofta uppbyggda kring principer som likabehandling, konkurrensneutralitet och rättssäkerhet, vilka kan vara svårförenliga med en stat som aktivt och diskretionärt deltar i utvecklingen och produktionen av nya teknologier. Är formaliserade upphandlingsregler förenliga med långsiktiga och förtroendebaserade samarbeten mellan staten och privata aktörer? Gör möjligheten för privata samarbetsparter att stämma stater när samarbetsformerna ändras att sådana samarbeten undviks även när de vore önskvärda? Är det önskvärt att anti-dumpningsåtgärder kan vidtas mot varor som produceras med statsstöd när sådant stöd är en central del av innovationsprocessen?

Som nationalekonom undrar man även hur vetenskapligt välgrundad vår skepsis mot statlig innovationspolitik egentligen är. Istället för att närmast ryggmärgsmässigt avfärda att staten kan spela en konstruktiv roll vore det sannolikt bättre att analysera hur innovationsprocesser fungerar och hur industripolitik kan utformas. Kanske är vår syn på marknadsmisslyckandena kring innovativa verksamheter alldeles för snäv? En annan central fråga är hur avkastningen på industripolitiska satsningar kan beräknas; att använda samma modeller som för privata investeringar är knappast önskvärt eftersom hela poängen är att staten inom detta område inte ska efterlikna privata aktörer.

Slutligen väcks frågor om hur rimligt vårt system för intellektuell äganderätt egentligen är. Dagens utformning gör att den aktör som tar de sista stegen i kommersialiseringsprocessen med hjälp av statligt sanktionerade skydd kan tillgodoräkna sig stora vinster, trots att kostnader och risker i hög grad burits av skattebetalarna. Mazzucato drar den inte alltför långsökta parallellen till det finansiella systemet där vinsterna privatiseras medan de riktigt stora riskerna via olika räddningsaktioner socialiseras. Liksom vad gäller finanssektorn är svaret på hur denna problematik ska hanteras långt ifrån självklar.

Se gärna Mazzucatos TED-talk.

Comments

  1. Nymnchen says:

    Tack för inlägget, det gör en mycket viktig poäng. Det finns ytterligare en förklaring till varför den akademiska eller icke-kommersiella sfären är mer effektiv som innovatör: att vi kan strunta i patent. Privata produktutvecklare tvingas uppfinna hjulet igen och igen för att undvika att inkräkta på andras patent medan vi forskare inte behöver ta hänsyn till om material, processer eller tekniker är patentskyddade när de används som ingredienser i forskningen. Detta innebär att, inom mitt fält, som är medicin, kan vi undersöka den växande mängden av preparat som 1) finns på marknaden i form av läkemedel 2) är patenterade, är testade i människor men där utvecklingen av olika skäl avbrutits 3) där patentet gått ut eller aldrig existerat men där tillämpningar inte kan patenteras eftersom de är mer eller mindre kända. Det finns en massa exempel på intressanta och effektiva behandlingar, allt från bakteriedödande till cancerbehandlingar som är ointressanta för privata aktörer pga patentsituationen. (Exempel som låga doser av IFNa/b i nässpray för all förhindra förkylning och influensa, bakteriofager för att döda specifika patogena bakterier som är antibiotikaresistenta, vitamin B6 som behandling för komplikationer i diabetes, tillämpningar av en lång rad växtingredienser).
    Det finns idag i princip inga möjligheter att utveckla färdiga behandlingar utan att förlita sig på kommersiella aktörer. Och kommersiella aktörer utvecklar INGA behandlingar de inte själva kan patentera.

    • Bra poäng. Det är inte bara osäkerhet utan naturligtvis även möjligheten att faktiskt göra vinster som avgör den privata sektorns investeringsvilja. I den utsträckning det inte går att göra vinster kommer investeringar inte att ske, även om osäkerheten är liten och samhällsvärdet stort.

      • Nymnchen says:

        En mycket kärnfull sammanfattning. Tack!
        Innovation som någon gång publicerats vetenskapligt kan inte patenteras för vidareutveckling. Detta skapar en konflikt där den akademiska forskningens naturliga informationsspridning begränsar den privata sektorns investeringsvilja. I takt med att allt fler substanser och metoder utvecklas, blir inlåsta i inaktiva patent eller publiceras kommer det bli svårare för den privata sektorn att hitta lönsamma innovationer att produktutveckla – och vi går miste om frukterna av allt mer forskning.
        Om vi ska kunna dra full nytta av universitetens innovation kan vi inte överlåta steget mellan innovation och produktutveckling på den privata sektorn.

      • Vilket i sin tur innebär att tillämpad forskning som utförs inom universitetssektorn inte kommer att kommersialiseras (om inte de investeringar som krävs är väldigt små eller om tillämpningen av andra skäl är svårkopierad).

  2. Nymnchen says:

    Exakt. Typexempel; universitetens forskning på genmodifierade grödor med resistens mot torka, infektioner eller med förbättrat näringsvärden (GMO). Just den sortens science-fiction vi kan och bör utveckla gemensamt för att klara framtidens matförsörjning. Det är dags att inse att vi förmodligen aldrig kommer få se den sortens GMO på våra åkrar (om vi väntar på den privata sektorns investeringar).

    • Man ska ju dock ha klart för sig att det är en rätt svår avvägning. Vid en hel del tillfällen är ju staten formligen värdelös på att tillgängliggöra sina framsteg. Sovjet låg ju exempelvis i absolut framkant på teoretisk kunskap i de flesta ämnen – trots detta kunde man inte bygga en vettig bil ens om man försökte.

  3. Gatekeeper says:

    Det verkar också ha funnits en helt annan inställning till grundforskining av tveksam applicerbarhet i storföretagen under 50- och 60-talen. Vart och varannat större amerikanskt företag hade en ”skunk works”-avdelning där deras skarpaste hjärnor fick leka fritt. IBMs bidrag inom informationsteori rivaliserar vilket universitet som helst. Det tycks dagens aktieägare ha betydligt mindre överseende med.

    Inte direkt relaterat men kanske ändå. Den amerikanska militärens säkra kontrakt gjorde att Lockheed Martin och andra kunde hålla på med dylikt. Idag är det bara monopolister som Google som kommer undan med det.

    • Kalle says:

      IBM pysslar ännu med detta. Deep Blue är den mest välkända medan Watson är den senaste.

      Alla stora IT-bolagen pysslar också med detta, men visst i dagsläget är det Google som går i bräschen med t.ex. Maps och deras självkörande bil. Big Data kommer vara det stora området som helt förändrar den mesta forskning.

      Vetenskapens värld hade förra veckan ett inslag om Big Data vid språklig inlärning och de på något år kunde helt förkasta ”vedertagen” språklig inlärningsmetodik.

      Tittar man ett steg längre så vad det lilla inslaget gjorde (där de sa att det var inte antalet gånger som ett ord nämndes som gjorde att barnet lärde sig det, utan på hur många olika platser ordet var nämnt, dvs associativt och inte repetitiv inlärning) så finns det extremt stor potential att vi inom 20 år helt har förkastat den inlärningsmetodik och pedagogik som vi i dagsläget använder oss av vid skolor och inlärning. Didaktiken kommer helt att förändras i takt med att de kommer behöva riktig data, för att med statistiska metoder validera vad som fungerar och vad som inte fungerar.

      Visst, nu är detta en spekulativ extrapolering av ett inslag på 10 minuter där antalet olika platser ett ord associerades med var den överordnade inlärningsmetodiken istället för bara frekvensen som ett visst ord används. Frågan är hur spekulativt detta egentligen blir i slutändan.

      Deras forskning kommer med stor sannolikhet att förändra extremt mycket. De har en data-driven approach med statistiska metoder som bas. Troligen ett område som kommer att förändra i princip all annan forskning i grunden.

  4. Martin Mattsson says:

    Tack Jonas för en mycket koncis sammanfattning. Jag håller helt med dig, förutom att jag tycker att du inte riktigt representerar nationalekonomerna på ett rättvist sätt. Är det verkligen så att vi ”närmast ryggmärgsmässigt” avfärdar att staten kan kan spela en konstruktiv roll? Jag läste precis Kremer och Glennersters bok ”Stong Medicine” där de (med en nationalekonomisk logik) argumenterar för en aktiv politik för utväckling av läkemedel. Känns som om detta bara är ett i raden av exempel på nationalekonomer som förespråkar liknande förslag.

    Vilka är nationalekonomerna som avfärdar en aktiv innovations politik?

    • Den ryggmärgsmässiga kritiken mot industripolitik brukar vara olika versioner av ”staten kan inte hitta vinnarna”, där antingen företag, branscher eller teknologier avses. Dessa argument är väldigt vanliga även om den finns mycket starka argument för statlig inblandning i olika innovativa verksamheter, bla läkemedelsutveckling.

      Jag ser Mazzucatos svar på detta argument som ungefär varandes att staten inte ska hitta vinnarna utan att staten skapar dem, närmast som en bieffekt av att försöka göra något annat.

      • Gatekeeper says:

        ÄR det verkligen så att det är ryggmärgsmässigt bland nationalekonomer? Bland högerpolitiker och demagoger, javisst. Men bland mer sansade så tycker jag de flesta inser/anser att sanningen ligger mittemellan extremerna.

      • Formuleringen var avsedd att svepande fånga in det allmänna stämningsläget och det är en metod med vissa problem eftersom det alltid finns undantag, till och med många sådana. Dock anser jag att det ganska väl fångar de stämningar jag mött under mina dryga 20 som student och forskare av detta ämne. Forskaren Dani Rodrik har skrivit mycket om industripolitik och hans uppsatser på temat innehåller liknande beskrivningar av det akademiska motståndet mot induustripolitik. Stora delar av Mazzucatos bok kan också läsas som ett svar på dessa stämningar inom nationalekononomin. Att det finns en förkärlek för att rekommendera åtgärder som verkar via prismekanismen (antingen på input- eller på output-sidan) anser jag vara tämligen okontroversiellt, dessutom finns det naturligtvis en omfattande forskning om utformningen av patentlagstiftning och andra former av intellektuell äganderätt. Gemensamt för sådan politik är att statens roll är indirekt och syftar till att upprätthålla spelregler och incitament som skapar förutsättningar för privata aktörer att utveckla innovationer. Den roll Mazzucato förespråkar är betydligt mer aktiv: staten ska identifiera vad den vill åstadkomma och se till att det blir gjort. Kremer och Glennersters idéer är i linje med detta även om jag misstänker att Mazzucato skulle anser att ”deras” stat trots allt är lite väl passiv. Detta är dock sagt med reservationen att jag bara är ganska ytligt införstådd med K&G:s förslag.

  5. Gatekeeper says:

    Jonas Vlachos: Det har du väl förvisso rätt i.

    Måhända ligger hemligheten i att staten när de ”försöker lösa problemet” plötsligt tvingas välja vinnare. Något man i likhet med alla andra är ganska dålig på. Emedan när staten föresätter sig att göra saker som inte har någon som helst marknadsmässig tillämpning så fungerar den betydligt bättre – eftersom klåfingriga politiker inte har någon förutfattad mening om HUR man ska landa folk på månen eller bygga större kärnvapen. Metoden är helt enkelt inte ideologisk (beslutat ATT göra det däremot är givetvis det).

    Detsamma kan inte sägas när det exempelvis handlar om växthusgasutsläpp mm. Där blir fosrkningsstyrningen mycket mer ideologiskt motiverad där vissa gillar storföretag, andra vill ha ett visst slags jordbruk, en tredje tycker att kollektivtrafik är grejen osv.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s