Vilka effekter har sanktioner?

Ryssland militära invasion av Ukraina har skakat om omvärlden. Varje dag bevittnar vi krigets förödande konsekvenser och ett enormt mänskligt lidande. Ekonomistas har i ett tidigare inlägg beskrivit bakgrunden till konflikten och några grundläggande ekonomiska aspekter, inklusive de nya snabbt utfärdade sanktionerna mot Ryssland. I detta inlägg diskuterar Roza Khoban forskningen kring sanktioners ekonomiska och politiska effekter. Vad kan då effekterna av dessa omfattande sanktioner väntas bli? Roza är postdoc vid Princeton och en av fyra yngre nationalekonomer som kommer skriva på Ekonomistas fram till sommaren.

Sanktionerna är en central del i omvärldens försök att påverka Rysslands politik. Redan sedan tidigare fanns 2 754 sanktioner utfärdade mot Ryssland till följd av bland annat Rysslands annektering av Krim och ryska cyberattacker. Nu överstiger siffran 6 000 och Ryssland är därmed det land som har flest sanktioner utfärdade mot sig. Det rör sig exempelvis om breda finansiella sanktioner och handelsrestriktioner, liksom mer riktade sanktioner mot landets politiska och ekonomiska elit (se här för en överblick av de senast införda sanktionerna).  

Till att börja med är införandet av sanktioner en stark politisk markering. Det står även redan klart att sanktionerna kraftigt påverkar den ryska ekonomin och befolkningen. Svårare är det att förutspå vilka effekterna blir på sikt och huruvida sanktionerna kan leda till påtryckningar som påverkar politiska utfall, vilket ofta är sanktioners primära syfte. Möjligheten att dra lärdomar från tidigare erfarenheter är begränsade då sanktioner tar olika form i olika sammanhang. Hur hårda och omfattande sanktioner som införs, storleken och strukturen på ekonomin som sanktionerna utfärdas mot, och sanktionernas syfte är exempel på faktorer som kan variera. Att analysera effekten av tidigare sanktioner kompliceras ytterligare av det är svårt att fastställa orsakssamband. Trots dessa begränsningar är det i sammanhanget intressant att ta del av forskning som studerar sanktioners effekter.

En central del av forskningen om sanktioner studerar dess effekt på länders ekonomier. Detta då ett argument för sanktioner är att negativa ekonomiska effekter kan leda till att landet som sanktionerna utfärdats mot pressas till att ändra sin politik, eller exempelvis hämmar möjligheten till att finansiera ytterligare militär eskalering. Den existerande forskningen ger ett brett stöd för att sanktioner påverkar mottagarländernas ekonomier negativt. En studie från 2015 studerar sanktioner som utfärdats av FN 1976–2012 och uppskattar att tillväxten i BNP per capita i länder som fått sanktioner utfärdade mot sig minskade med mer än 2 procentenheter per år under en 10-årsperiod. Den genomsnittliga effekten uppskattas ha varit mer än dubbelt så stor när sanktionerna som utfärdats varit som mest omfattande. Andra studier finner liknande betydande negativa effekter på andra ekonomiska utfall såsom sysselsättningsgraden, internationell handel, offentlig konsumtion, landets valutavärde och ojämlikhet (se exempelvis här, här och här).

Även när det gäller sanktioners humanitära effekter råder bred konsensus inom forskningslitteraturen. Flertalet studier slår fast att sanktioner drabbar befolkningen, och inte minst samhällets mest utsatta, mycket hårt. Sanktioner leder bland annat till brist på matvaror och ökad hunger, minskad tillgång till rent vatten, medicin och sjukvård, lägre medellivslängd och ökad spädbarnsdödlighet – effekter på folkhälsan som även associeras med militära konflikter (se bland annat här, här, här, här, här och här).

Ett vanligt argument är att den drabbade befolkningens missnöje kan leda till ökade protester och därigenom bli en påtryckning mot den förda politiken. Argumentet är betingat på att befolkningen ser det egna landets politik som orsaken till den svåra situation som uppstått snarare än omvärldens agerande. En studie från 2008 försöker explicit uppskatta just sambandet mellan sanktioner och protester. Det är viktigt att notera att studien inte kan identifiera om protesterna handlar om eller är en direkt följd av sanktioner. Det kan likväl vara en reaktion på de händelser som föranleder sanktionerna. Intressant är dock att studien visar att sambandet mellan sanktioner och protester beror på vilka politiska strukturer som råder i landet. Studien finner ett positivt samband mellan sanktioner och antalet protester när det landet som sanktionerna utfärdats mot är en demokrati. I autokratier är i stället protester mot staten mindre förekommande efter att sanktioner utfärdats. Generellt är det svårt att hitta empiriskt stöd för att sanktioner har någon effekt på politiska utfall via folkliga protester i icke-demokratier.

För att minimera konsekvenserna för vanliga invånare och i ett försök att öka sanktioners effektivitet lyfts det i stället ofta fram att sanktioner bör vara riktade så att de främst drabbar landets beslutsfattare eller de som har störst möjlighet att påverka beslutsfattare. Riktade sanktioner har länge varit en viktig princip för bland annat EU och i nuläget markeras det tydligt att den ryska ekonomiska och politiska eliten ska pressas. Ett exempel på det är att ryska oligarkers förmögenheter som tidigare tillåtits cirkulera i många av västvärldens ekonomier, och som dessa länder även profiterat på, nu har frysts.

Vad säger då forskningen om möjligheterna för riktade sanktioner att driva på politisk förändring? En färsk studie från i år studerar de riktade sanktionerna som utfärdats mot Iran under 2010-talet och lyfter fram att dessa fungerar i den bemärkelsen att de lyckas skapa ekonomiska incitament för den politiska eliten att förhandla bort sanktionerna. En översiktsstudie från 2009 tar ett bredare historiskt grepp genom att studera samtliga sanktioner under 1900-talet. Författarna visar att riktade sanktioner varit lika framgångsrika som breda sanktioner när det gäller att uppnå förändringar i det mottagande landets förda politik eller styre. Av 20 identifierade fall av riktade sanktioner anses 7 ha varit framgångsrika i den bemärkelsen.

Samma studie kommer fram till att sanktioner totalt sett varit framgångsrika i att påverka politiska utfall i en tredjedel av de observerade fallen (70 utav 204). Det bör noteras att sanktioner i vissa av dessa fall har kombinerats med andra åtgärder. Studien lyfter fram att sannolikheten för att sanktioner har påverkat politiska utfall har varierat både beroende på det politiska målet och det politiska styret. Exempelvis har sannolikheten varit lägre när målet har varit att avbryta ett militärt angrepp (4 utav 19 fall), speciellt för länders var styrelseskick kategoriseras som mellan demokratiskt och autokratiskt, dvs anokratier (där Ryssland ingår). Däremot har sanktioner mer framgångsrikt försvagat anokratier militärt. Mer omfattande sanktioner, exempelvis när finansiella sanktioner kombinerats med införande av restriktiva åtgärder för export och import, har även varit mer framgångsrika.

Att via sanktioner pressa länder till att ändra politiska beslut har alltså historiskt visat sig vara svårt men inte omöjligt. Den typ av press som nu sätts mot Ryssland är samtidigt svår att jämföra med tidigare erfarenheter. Omfattningen på sanktionerna är stor, och kan fortfarande öka, samt kombineras med en betydande bojkott från många privata aktörer.

Vi kan inte vara säkra på att sanktionerna kommer att förändra ledarskiktet i Ryssland, få stopp på kriget eller försvaga landet militärt men tidigare erfarenheter ger relativt sett större förhoppning om det senare alternativet. Däremot kan vi vara ganska säkra på att ihållande sanktioner av den nuvarande omfattningen kommer drabba den ryska ekonomin och befolkningen hårt.