Finanspolitiska rådets rapport 2021: En kommentar

Nyligen släppte Finanspolitiska Rådet (FPR) sin rapport för år 2021. Rapporten behandlar nästan uteslutande regeringens Coronastödspolitik under 2020. Detta fokus är förståeligt med tanke på Coronakrisens omfattning, men innebär samtidigt att viktiga perspektiv och problemområden inte behandlas lika utförligt. I detta inlägg diskuterar jag min syn på rapportens förtjänster och brister.

När FPR presenterade rapporten på ett webbinarium 23/5-21 var jag en av två inbjudna kommentatorer (den andra var Lena Unemo, ESO). Jag valde att dela upp min diskussion i två delar, en om vad rapporten innehåll och en om vad den inte innehöll.

Vad FPRs rapport tar upp
Rapporten innehåller fyra kapitel. Kapitel 1 är en lägesbeskrivning av den svenska ekonomin. Genomgången är vederhäftig och mycket kompetent, men man frågar sig om det är prioriterat att rådets stora rapport ska ge utrymme åt denna form av bakgrundsdeskription. Kanske vore det bättre att lägga avsnittet i en underlagsrapport som rådet vid behov kan hänvisa till i sina andra analyser.

Kapitel 2 innehåller rapportens ena huvudnummer, behandlingen av regeringens Coronastödspolitik. Mycket plats ges åt att presentera regeringens olika stödåtgärder, vilka är både många och föränderliga över tid, så den genomgången kommer att bli en viktig referens för framtida pandemiforskare. När det gäller analysen av regeringens stödpolitik, framgår ganska snabbt att FPR ger regeringen godkänt. Rådet anser att regeringens lägesbedömningar har varit rimliga och förankrade i data. Regeringens stödåtgärder bedöms som överlag rimliga och väl avvägda.

Men FPR levererar en del kritik. Den vassaste handlar om regeringens alltför långsamma handläggning av omställningsstödet och omsättningsstöden, alltså de två (likartade) stödpaket som riktats mot små och medelstora företag. Jämfört med Danmark och Norge var Sverige flera månader senare med att lyckas färdigställa dessa stöd. Noterbart är att denna internationella jämförelse bidrog till en viktig slutsats om Sveriges position och agerande, vilket understryker behovet av att hela tiden jämföra Sverige med andra länder för att förstå hur vi sköter oss. Vidare kritiserar FPR att regeringen har ändrat stödnivåerna vid flera tillfällen, vilket har skapat osäkerhet kring regelverket och också framstått som ogenomtänkt.

Tyvärr är FPRs rekommendationer ofta ganska vagt och oprecist formulerade, vilket försvårar för regeringen att dra lärdomar inför framtiden. Exempelvis framhåller rådet vikten av ”att tidigt identifiera vilken statistik som ska samlas in” (s.86), men ger inga tydliga exempel på vilken statistik detta skulle vara eller hur den rent konkret ska samlas. FPR vill att “Effektiva utbildningsprogram bör utredas” (s.87), men preciserar inte vad man menar med ett effektivt utbildningsprogram. Det vore bra om FPRs rekommendationer i kommande rapporter var mer detaljerade och tydligt vägledande.

Kapitel 3 är rapportens andra huvudnummer, det finanspolitiska ramverket. Coronastödpolitiken har lett till att utgiftstaket brutits igenom och överskottsmålet missats. FPR ser inga problem i att så har skett under en kris som denna, och rådet ger regeringen godkänt på det hela taget. Men det kritiserar regeringen för otydlighet om vägen tillbaka till överskottsmålet, något som finansministern direkt erkände. Intressant nog kritiserar FPR också oppositionen för det utskottsinitiativ som i april 2020 körde över regeringen gällande en extra satsning på pensioner utan att redovisa någon finansiering, vilket tydligt bryter mot ramverket. Dessa kritiska anmärkningar från FPR är viktiga inlägg och bör tas på största allvar.

Rapportens sista kapitel behandlar penningpolitikens inverkan och, i synnerhet, betydelsen av det låga ränteläget. Kapitlet är mycket intressant och innehåller viktiga resultat från forskningen, framför allt den nordamerikanska. Men framställningen präglas av ”läroboksprosa” och abstrakta resonemang, vilket gör det svårt att dra skarpa slutsatser. Notabelt är dock att FPR verkar vilja se mer aktiv finanspolitik (s. 162), vilket dock inte motiveras fullt ut och också var något som ordförande Heikensten ville tona ned när jag påpekade det på seminariet.

Vad FPRs rapport inte tar upp
En av mina första reaktioner på FPRs rapport var dess närmast totala fokus på den akuta Coronastödpolitiken under 2020. Att politiker tenderar att fokusera på nuet, och därmed riskera att bortse från långsiktiga och strukturella aspekter, är inte ovanligt. Men ett granskande råd av ekonomiforskare har möjlighet att påminna politikerna om att allting inte handlar om här och nu, utan att det finns ett imorgon också.

Rådets instruktioner är visserligen avgränsade till att behandla finanspolitiken och inte andra politikområden. Men finanspolitiken spänner över väldigt mycket eftersom den berör statens intäkter och utgifter, både idag och under kommande år.

Här är några av de frågor som jag anser att FPR borde ha lyft fram tydligare i rapporten.

• Arbetslösheten: Detta är vår stora utmaning, och förmodligen vårt stora misslyckande hittills. Arbetslösheten påverkar möjligheten att bedriva stabiliseringspolitik eftersom skatteintäkterna blir mindre och utgiftsbördan större. Sverige hade redan före Coronakrisen en relativt hög arbetslöshet, och situationen har förvärrats. De strukturella problemen på arbetsmarknaden stänger ute vissa grupper, i synnerhet utlandsfödda men även deras barn, unga generellt sett, och en växande grupp långtidsarbetslösa. Regeringen har under Coronakrisen inte förmått lyfta denna diskussion tillräckligt, och FPR skulle kunna ha lyft fram detta faktum.
• Tillväxtpolitik: Sveriges välstånd vilar på att arbete utförs och kapital byggs upp. Välfärdssystemet vilar på att skatter betalas, vilket också kräver tillväxt som bygger på nya företag, hårt arbete och viktiga investeringar. FPRs rapport innehåller inte mycket om dessa centrala frågor för finanspolitikens långsiktiga förutsättningar. Politikernas kortsiktighet gör att de ibland missar att lyfta fram tillväxtens betydelse, och just därför måste FPR hela tiden påminna dem om detsamma.
• Ojämlikheten: Omfördelningen mellan hushåll är en av finanspolitikens kärnuppgifter, men trots det omnämns den knappt alls i rapporten. Att vi ännu inte vet mycket om hur Coronakrisen har påverkat den ekonomiska fördelningen gör inte frågan mindre viktig. Det finns också tecken på att det politiska intresset för inkomstskillnader har ökat, vilket sannolikt kommer att förga av sig i finanspolitiken. Jag hade gärna sett att FPR hade ägnat utrymme åt denna fråga, både vad gäller Coronastöden och den övriga finanspolitiken.
• Offentlig sektors produktivitet: Detta är en ödesfråga för ett land med stor offentlig sektor. Våra behov av vård, skola och omsorg växer, men med redan nästan världens högsta skatter finns begränsat utrymme att möta det behovet genom skattehöjningar och en växande offentlig sektor. Istället bör fokus riktas på att öka effektiviteten i myndigheter, förvaltning och välfärdsservice. Här behövs system för att mäta produktionen i termer av avslutade ärenden per anställd, vårdtider, kötider, nöjdhetsmätningar och så vidare. Kärnverksamheter behöver definieras så att onödig administration och byråkrati kan identifieras och tas bort. Liknande tankar har uttryckts av andra (här, här, här), och FPR hade gärna fått mana på regeringen ytterligare.

FPR skulle förstås inte fått plats för alla mina föreslagna punkter i årets rapport. Men inför kommande rapporter skulle jag önska att rådet ersatte lägesbeskrivningar och teoretiska översikter med ett större fokus på strukturella frågor som kopplas till konkreta rekommendationer.