Det här är ett gästinlägg av Tore Ellingsen, professor i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm.
Under de senaste par åren har jag fått många frågor beträffande privat produktion av välfärdstjänster i Sverige. Bör man i större grad än nu hålla vinstintresset borta från vård, skola och omsorg? Eller bör man i stället uppmuntra privata aktörer att utöka sin verksamhet? Jag brukar undanglidande säga att teorin inte ger något glasklart svar, och att det kommer ta tid innan empirin går att tolka – bland annat därför att svenska reformer på området inte alls är utformade för att underlätta utvärdering.
Å, vilket tråkigt svar!
Så låt mig ställa en enklare fråga. – Vilken reform skulle jag föreslå för att förbättra den privata produktionen av välfärdstjänster? Här är min utgångspunkt: Det uppstår samhällsekonomiska förluster varje gång leverantören med det lägsta priset är konkurrenskraftig enbart därför att hon hittat ett smart sätt att undvika skatt. Vi bör därför ändra reglerna för offentlig upphandling så att upphandlaren inte beaktar enbart pris och kvalitet på den upphandlade tjänsten utan även de relevanta skattebetalningarna. Upphandlingsreglerna bör kort sagt utformas för att välja den leverantör som erbjuder det bästa paketet av pris, kvalitet, och offentliga finanser. För välfärdstjänster i kundvalssystem skulle på motsvarande sätt ersättningen till utföraren kunna betingas på utförarens skattebetalning.
Ekonomistas 
Intressant förslag. Men som alltid, vilka konstiga oförutsedda (sic!) effekter kommer denna finjustering leda till?
Jag förmodar att förslaget skulle strida mot EU-regler om att producenter i olika länder måste behandlas lika, så gissningsvis krävs det att man tar hänsyn till skattebetalningar varhelst i EU de sker. Det skulle i så fall dessutom ha den positiva sidoeffekten att det motverkar negativ skattekonkurrens mellan länder i EU (åtminstone när det gäller denna sektor). Tvärtom skulle det kunna tänkas leda till motsatt effekt: om producenterna inom sektorn blir helt okänsliga för skatter (eftersom de kompenseras för dem) skulle en del länder triggas att beskatta denna sektor allt hårdare.
Jag är mycket negativ till att skattepengar används till att betala ut vinster till ägare av privata skolor eller äldreboenden. Men å andra sidan är det förhållandevis lätt för särskilt stora internationella företag att flytta sina vinster mellan olika delar av företaget och mellan olika länder genom olika former av management fee och internfakturering, så ett vinstförbud skulle snarast gynna de stora koncernerna, på bekostnad av mindre personalägda eller kooperativa företag.
Samtidigt är det rimligt att anta att det finns en hel del samordningsvinster att göra inom ett företag som driver många skolor eller vårdhem, jämfört med inom små företag. Så att hindra stora företag från att finnas på marknaden är inte heller ett bra alternativ.
Kanske är den i Ekonomistas framförda tanken om ett återinfört adelsväsende en väg att gå? Betygssätt företagen efter hur “moraliska” de är och använd denna betygssättning vid utvärderingen av anbud??
Björn, jag förstår inte varför du är så negativ till vinster. Dessa går tillbaka till ägarna, exempelvis våra pensionsfonder. För min del är vinstmotivet problematiskt enbart när det leder till försämrad kvalitet, förhöjda kostnader, eller minskade skatteinkomster.
Det löser inte problemet med social segmentering mellan skolorna, där elever från framförallt resurssvaga hem klumpas ihop i den närmsta kommunala skolan.
Sant nog, men förslaget förstärker väl inte heller detta problem?
Om den närmsta kommunala skolan är av hög kvalitet torde detta inte vara något större problem. Men i verkligheten är det förstås så att man med detta problem i själva verket menar “den närmsta kommunala skolan, som tyvärr inte alls är bra”.
Och visst, barn till föräldrar som inte bryr sig om deras skolgång och som hamnar i en usel skola får en dålig start på livet, helt klart. Men hur i hela fridens namn kan lösningen på det problemet vara att skyffla över barn till föräldrar som bryr sig till den dåliga skolan? Då tror jag att man har dragit rättvisetänket ungefär fjorton steg för långt.
Lösningen måste istället vara att se till att skolan inte är dålig till att börja med, antingen genom att den blir bättre eller att den läggs ner och barnen går i andra skolor. Här kommer konkurrensen väl till pass, för den signalerar väldigt tydligt för de politiker som vill lyssna vilka skolor som faktiskt är bra respektive dåliga, och det identifikationssteget är ett första nödvändigt steg för att åtgärda problemet. Varför är det inte bra?
Det enkla svaret på din skolfråga är (i) att många föräldrar med ‘bra skola’ avser skola med frånvaro av svagpresterande barn, samtidigt som (ii) korrelation mellan barns prestation och föräldrars engagemang är hög, och (iii a) högpresterande barns resultat påverkas marginellt negativt eller inte alls av att barnen går i samma klass som lågpresterande medan (iii b) lågpresterande barn gynnas markant av att gå i samma klasser som högpresterande.
Att tycka att barnen till mindre engagerade föräldrar ska få en minst lika bra utbildning som mina tror jag speglar ett rättvisebegrepp 80 procent av befolkningen ställer upp på.
Per: “Citation needed”, som det plägar heta.
Om det du säger är sant, varför har vi då i mer än 50 år haft särskilda idrotts- och musikgymnasier? De som går där har ju tydligen bara påverkats marginellt positivt eller inte alls. Snacka om pengar i sjön! Betyder det att vi kan förvänta oss förslag om att lägga ner alla dessa satsningar?
Micke: Det finns en betydande skillnad mellan att ha speciella idrottsskolor och att i allmänhet skikta skolväsendet efter förmåga hos eleverna. Att bli duktig i en speciell tävlingsidrott är ett helt perifert inslag i det vanliga skolväsendet. Det innebär att skoltiden en elev som flyttar till en idrottskola kan lägga på att utvecklas i sin tävlingsidrott mångdubblas.
Den utväxlingen saknas i en allmän skiktning av det ordinarie skolväsendet.
markus: I själva verket är det väl så att “Att bli duktig inom någonting överhuvud taget, oavsett vad, är ett helt perifert inslag i det vanliga skolväsendet.”
Så ja, om man tycker att skolans främsta syfte är att få barn som bor någorlunda nära varandra att socialisera så är friskolereformen så nära katastrof man kan komma. Om målet istället är att alla ska lära sig så mycket som möjligt utifrån individuella förutsättningar torde ett viktigt steg vara att förbättra de sämsta skolorna.
Att då börja med att identifiera dem är ett väldigt bra första steg. Att som andra steg vilja tvinga barn att gå i de usla skolorna känns som en människosyn ingen borde ha (eller i varje fall inte stoltsera offentligt med).
Per, varför ställer då inte dessa 80% upp på sina barn och engagerar sig i såväl deras skolval som deras läxläsning?
Micke: Problemet med ditt resonemang är ju just det Per S pekar på, att den av många upplevda kvaliteten hos en skola är beroende av vilka elever som går där. Ditt motargument var att vi har speciella musik- och idrottsgymnasier, men det argumentet har just det stora problemet att tävlingsidrott och yrkesmässigt musicerande inte är något som har någon plats i det vanliga skolväsendet. Så att använda dem som exempel överdriver kraftigt effekten av att skikta skolväsendet efter förmåga i de dimensioner som skolväsendet faktiskt syftar till att utveckla.
Ditt svar på det tycks vara att skolväsendet i allmänhet inte sysslar med att ge eleverna förutsättningar för att bli duktiga på något överhuvudtaget. Det är både sant och missvisande. Sant i bemärkelsen att skolväsendet vare sig i sin målsättning eller i praktiken pysslar med att utbilda en smal elit. Missvisande i bemärkelsen att det inte är ett argument för att skiktning skulle vara bra.
Borde detta förslag också gälla för alla annan offentlig upphandling? Jag tänker då t.ex. på vägbyggen, nya KS och inköp av skolböcker. Om inte, vad är skillnaden?
Det är den här delen av “vinst i välfärden”-debatten som jag minst förstår. Varför tycker vänstern att det är förskräckligt om någon tjänar pengar på att utbilda våra barn, men inte att skriva böcker som bidrar till utbildningen av våra barn? Och varför påpekar inte högern detta? Känns som om jag missar någonting uppenbart.
(Här pratar jag förstås inte om den radikala vänsterfalangen av den oreformerade delen av VPK, som ju åtminstone är intellektuellt hederliga när de alltid är mot alla former av vinst, utom om mittfåran i (s))
Tack för den frågan! Argumenten för mitt förslag är såvitt jag kan se giltiga för all offentlig upphandling.
Svaret är om du lyssnat, att det handlar om olika marknader och helt olika typer av varor. För att marknader ska fungera krävs mer eller mindre samtliga skolboksförutsättningar. Om de inte är på plats riskerar en “fri” marknad att perverteras nåt oerhört. Förmodligen skulle det fria skolsystemet fungera bättre om man det var en fri marknad på riktigt, med föräldrar som betalar ur egen ficka mm, kanske med en välfärdskupong från staten.
Men att ha ett halvmesyrssystem där upphandlingar och regler skall bli allt mer detaljerade med varje skandal och utövarna därmed allt mer styrda och alienerade från sin arbetsuppgift tillsammans med utövare som vill vinstmaximera, brukare som har svårt att artikulera kritik och anhöriga som har extremt svårt att få insyn i verksamheten.Det bäddar för en synnerligen illa fungerande marknad.
Välfärdsuppdrag som framför allt har inslag av de senare fenomenen bör drivas på sådant sätt att den ansvariga och den som utför uppgiften känner sig så ansvarig det bara går inför brukaren. Det borgar inte det systemet vi har idag för. Alternativet är att kräva MYCKET mer av alla föräldrar/anhöriga för att säkra kvalitén i välfärdssektorn (där betalning ur egen ficka vore den enklaste med mest ojämlika vägen att gå).
Det är viktigt att komma ighåg att alla krav och villkor som den upphandlande myndigheten ställer upp måste vara förenliga med de grundläggande EU-rättsliga principerna om likabehandling och icke-diskriminering, proportionalitet, transparens och ömsesidigt erkännande. Det innebär bland annat att kraven måste vara rimliga och ha ett samband med det som ska upphandlas, att alla leverantörer ska ges lika förutsättningar och att den upphandlande myndigheten öppet publicerar upphandlingen och lämnar insyn.
Kraven och villkoren måste också vara utformade på ett sätt som gör det möjligt för den upphandlande myndigheten att följa upp och kontrollera att leverantörerna uppfyller dem.
Hur kan den upphandlande myndigheten veta vilken skatt utföraren kommer att betala in?
Hej Arvid! Jag håller med om att reformen måste respektera det breda ramverket av EU-regler, men kan inte se att detta gör det omöjligt att implementera reformen. Redan i dag finns exempelvis regler som gör det nödvändigt att dokumentera skatteinbetalningar i andra land för att få motsvarande skattelättnad i hemlandet. Mitt förslag ger starka incitament för bolagen att verifiera sina skatteinbetalningar, och då får de nog till det.
Det är möjligt att det går att verifiera skatteinbetalningar och att enskilda kommuner som upphandlar har den kontrollapparaten att de kan sköta det. Det är ett stort och tungt ansvar som läggs på den upphandlande myndigheten. En annan komplikation som måste övervinnas är visa det nära sambandert mellan det som upphandlas och kravet på skatteinbetalningar. På vilket sätt är det viktigt för kommunens köp av t.ex. äldreboende att budgivarna betalar skatt till staten på sina vinster?
Arvids fråga fick mig att tänka på hur man bäst skulle implementera detta system. Sannolikt är det bättre att allmänt utlova kompensation för att täcka dokumenterade skattekostnader än att tvinga utövarna uppskatta dessa kostnader i sina anbud.
Intressant idé, om än säkert väldigt snårig att implementera. Man kan notera att det enligt LOU är tillåtet att utesluta företag som inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i det egna landet eller i det land där upphandlingen sker. Annars handlar väl detta om en vidare beskattningsprincip: om företagets juridiska hemvist eller verksamhetens geografiska belägenhet ska ligga till grund för skattskyldighet.
Hej Henrik! Tack för konstruktiv kommentar. Jag är nog mer optimistisk än du beträffande skattemyndigheternas och bolagens organisationsförmåga. Redan i dag får företagare tillbaka sina momsutbetalningar. Hur mycket svårare kan det vara att implementera ersättning för andra väl definierade skatter?
Tore,
En kul observation: tänk en situation med en privat vårdgivare vars anbud innehåller kvalitet 10, pris 100, vinstmarginal 20%, därmed bolagsskatt på (~25%x20) = ~4 och “nettopris” 96. Som konkurrent finns den offentliga producenten med samma kvalitet, en balanserad budget och pris på 97. Här ska alltså den private leverantören vinna (allt annat lika)?
Mårten, tack för observationen! I mitt förslag diskuterade jag inte direkt hur man ska väga privata anbud mot offentliga alternativ, men din tolkning stämmer precis med min argumentation. Vi får ju inte glömma bort att bolagsskatten gör det möjligt att finansiera annan önskvärd verksamhet, eller sänka andra skatter.
Tore,
Idéer sprider sig snabbt. Finska socialdemokraterna verkar gilla din idé:
http://www.hs.fi/politiikka/Urpilainen+Verokeinottelu+huomioon+kuntien+hankintojen+pisteytyksiss%C3%A4/a1305603637624
Tore,
Jag tycker att det förslag är intressant men har svårt att se hur det skulle fungera? Hur skall man t.ex. definiera “relevanta skattebetalningarna”? Vilket skattesubjekt ingår definitionen? Är det det verksamhetsdrivande bolaget eller eventuell ägarbolaget/koncern? Om det är det verksamhetsdrivande bolaget kan man lätt tänka sig en konstruktion där man flyttar kostnader, tex management och räntor, till bolag men annan skattesituation. Dvs bolaget betalar mycket skatt i den upphandlade verksamheten men kostnader flyttas till andra delar i koncernen eller paketeras och säljs som förlustbolag. Att en koncern totala skattebetalningarna skulle utgöra underlag för bedömning av en upphandling är givetvis inte rimligt av flera skäl.