Hur kan/bör EU svara på Trumps tullar?

Gästinlägg av Henrik Horn, Institutet för näringslivsforskning

President Trumps beslut att införa tullar på stål och aluminium har utlöst en debatt om hur EU bör svara på denna protektionistiska åtgärd. WTO-avtalet inkluderar ett antal möjligheter för medlemmarna att ha högre tullar än vad man bundit sig för, som t ex tullar vid dumping och offentlig subventionering, och skyddstullar enligt specialavtalet Agreement on Safeguards (SGA). De senare kan användas när import hotar att vålla allvarlig skada (George W. Bushs ståltullar 2002 var av denna typ). Man kan också omförhandla de tullnivåer man bundit sig för i samband med tillkomsten av WTO-avtalet, vilket innebär att man kan höja tullar på vissa varor mot att man sänker tullar på andra varor så att övriga länder hålls skadelösa.

USA använder i detta fall inga av dessa reguljära vägar att höja tullar, utan istället en i WTO-avtalet aldrig utnyttjad klausul (Art. 21 GATT) som tillåter tullar för att säkerställa nationell säkerhet. Denna klausul var tänkt att vara en nödfallsåtgärd. I detta fall är det ju uppenbart för de allra flesta betraktare att det saknas legitimt säkerhetsskäl att införa tullarna, särskilt vad gäller stål. Tullarna bryter inte mot WTO-avtalets bokstav, men på ett demonstrativt sätt mot en fundamental implicit överenskommelse.

Det legala stödet för tullarna i amerikansk lagstiftning är också mycket speciellt. Den lag som utnyttjas (Section 232 i US Trade Expansion Act of 1962) har inte använts på över 30 år. I jämförelse med vad som krävs för att införa reguljära skyddsåtgärder, ställs mycket lägre krav på de undersökningar som måste föregå införandet av tullar. Processen är inte alls lika transparant, det finns inte samma krav på att olika berörda intressen ska höras, etc. Vanliga skyddstullar är också tidsbegränsade, till skillnad från de tullar som nu införs och som Trump har sagt ska gälla under lång tid.

Vilka vägar kan EU gå?

EU har ett antal möjligheter att agera. Listat med fallande grad av förenlighet med WTO-systemet:

(1) EU kan avstå från agera i hopp om att Trump låter sig nöjas med tullarna på stål och aluminium.

(2) EU kan följa spelreglerna och inleda en dispyt i WTO rörande legaliteten vad gäller de amerikanska tullarna. Åsikterna går isär om utfallet. USA skulle ha mycket svårt att troliggöra att dessa tullar behövs för nationell säkerhet. Men WTO-domstolarna kommer sannolikt vara mycket obenägna att dra gränserna för vad USA:s nationella säkerhet kräver. Så det är inte omöjligt EU förlorar av detta skäl. Om EU vinner dispyten kan man efter en ytterligare domstolsprocess få tillstånd att införa motåtgärder i form av tullar på andra produkter än stål och aluminium. Denna process kommer totalt att ta minst 2 år.

(3) EU kan också i enlighet med WTO-avtalet införa skyddstullar på stål- och aluminiumprodukter, för att skydda sig mot den ökade import som de amerikanska tullarna kommer att leda till. Temporära tullar kan snabbt införas, men EU måste sedan göra en omfattande utredning för att kunna förlänga dem. Detta kommer troligen att leda till att USA inleder en dispyt med oklar utgång—svarande länder brukar dock regelmässigt förlora sådana dispyter.

(4) Enligt EU-kommissionen kan EU komma att hävda att de amerikanska tullarna inte är till för nationell säkerhet utan är förtäckta skyddstullar. Om de vore skyddstullar skulle EU under vissa omständigheter kunna kräva kompensation i form av tullsänkningar på andra varor. När USA vägrar detta skulle EU kunna utnyttja Art. 8.2 i specialavtalet om skyddstullar och införa tullar på andra produkter, som bourbon, jeans, motorcyklar, etc. USA kommer naturligtvis bestrida att detta är skyddstullar och det är osannolikt att EU kommer att vinna en sådan dispyt. Fördelen ur EU:s perspektiv är att det kommer att ta 2-3 år innan en USA-initierad dispyt leder till att EU åläggs att ta bort dessa åtgärder.

(5) EU kan försöka förhandla sig fram till undantag.

(6) EU kan följa USA:s exempel och införa egna tullar för nationell säkerhet på t ex livsmedel med hög importandel från USA.

(7) EU kan direkt införa tullar på amerikansk export utan legal grund.

EU har alltså mycket begränsade möjligheter att på ett sätt som är förenligt med WTO-systemet snabbt vedergälla de amerikanska tullarna. Ju mer kraftfullt man vill skydda systemet, ju mer måste man ställa sig utanför.

Vad bör EU göra?

Som jag ser det bör det övergripande målet för EU:s agerande vara att försvara WTO-systemet i stort. Konflikten måste hållas isolerad till att bara röra USA, vilket kan vara svårt eftersom icke-diskrimineringsreglerna i WTO-avtalet inte tillåter t ex skyddstullar som bara riktas mot USA. Övriga länder hamnar därför lätt i konflikt med varandra. Detta leder till följande slutsatser:

EU ska inte ta de amerikanska tullarna till WTO:s tvistelösningsmekanism (alt (2) ovan). Det är inte WTO-domstolarnas, utan medlemsländernas, sak att bestämma vad som är gränser för nationell säkerhet. Oavsett utgång, kommer en dispyt att riskera att allvarligt försvaga systemet. Med stor sannolikhet kommer domstolarna inte vilja döma i frågan; om USA vinner blir det fritt fram för länder att införa tullar på i stort sett vad som helst; om EU vinner kommer USA att vägra ta bort sina åtgärder, fortsätta underminera arbetet i WTO och kanske även lämna avtalet om Trump eller likasinnad fortfarande är vid makten.

Alt. (4) och (6) ska inte heller utnyttjas. Dessa åtgärder underminerar WTO-systemet eftersom de är förment WTO-förenliga, men bryter mot andan i avtalet och därför exponerar dess inbyggda svagheter.

EU ska inte heller försöka förhandla fram ett undantag för EU. Detta ”rädda sig den som rädda sig kan” understödjer Trumps strävan att splittra det multilaterala systemet, för att i bilaterala förhandlingar sätta press på andra länder. Det är också att svika övriga medlemsländer, liksom WTO-systemet i stort.

EU kan dock införa temporära reguljära skyddstullar enligt alt. (3) om det blir kraftiga störningar av ökad import.  Men eftersom dessa tullar främst kommer att drabba övriga WTO-medlemmar bör EU vänta med att göra det tills problemen verkligen hotar.

Återstår valet mellan att inte agera alls eller att göra det utanför WTO-systemet (alt. (1) och (7)). Att lägga på tullar på för USA känsliga produkter triggar säkert Trump till att vilja svara med nya protektionistiska åtgärder. Men det höjer också kostnaderna för Trumps protektionism för politiska intressen som Trump lutar sig emot. Att inte agera signalerar till Trump att EU sviktar inför hotet om en konflikt, vilket kan leda till fler protektionistiska åtgärder. Det är därför svårt att sia om vilket alternativ som leder till mest amerikansk protektionism. Men genom att inte agera signalerar EU att det i praktiken är fritt fram för WTO:s medlemsländer att bryta mot avtalets anda utan konsekvenser från EU:s sida och detta skulle kunna allvarligt underminera systemet.

Jag tror att försvaret av WTO-systemet kräver att EU agerar genom att möta de amerikanska åtgärderna med explicit WTO-stridande tullar på produkter som är känsliga för den amerikanska administrationen. Omfattningen av åtgärderna ska dock i så fall vara återhållsamma i förhållande till de amerikanska åtgärderna, för att framstå som rimliga. EU bör försöka att koordinera sådana åtgärder med andra drabbade länder, för att skapa en gemensam front mot Trump.

För att ge Trump en möjlighet att backa ur denna situation utan att förlora ansiktet, och även för att lösa ett faktiskt problem, skulle EU samtidigt kunna ta initiativ till förhandlingar med de huvudsakliga producentländerna om ett specialavtal inom WTO för stål. Detta skulle ge Trump möjlighet att säga att hans åtgärder har haft effekt och att andra länder nu stödjer hans analys av problemen. En sådan förhandling skulle förmodligen komma att fokusera på Kina på ett helt annat sätt än som nu sker, vilket bör tilltala Trump. Det vore (förutsatt att förhandlingarna lyckas) även ett sätt att demonstrera för den amerikanska administrationen att WTO kan vara användbart.

Comments

  1. Anders Bergquist says:

    Ett annat sätt är att använda ”Rysslandsmodellen” och rikta åtgärder mot sådant som direkt drabbar Trumps personliga ekonomi. T.ex. straffskatter på amerikanskt ägda golfbanor i Europa.

    • Henrik Horn says:

      Att utforma motåtgärder är en grannlaga uppgift. De ska ju svida men samtidigt vara proportionerliga inte vad gäller handelsvärden, utan även vad gäller andra slags effekter. Jag skulle gissa att man är skeptisk till åtgärder som drabbar Trumps personliga ekonomi, efter det vore att föra dispyten till ett personligt plan. Dessutom tror jag att de amerikanska resurserna för att komma åt politiker privat är överlägsna omvärldens, och att det därför är en oklok väg att gå.

  2. Tore Ellingsen says:

    Mycket intressant analys. Jag gillar trots allt (6) bättre tror jag. Då får man en möjlighet att täppa till denna svaghet i WTO regelverket, alternativt har man åtminstone straffat symmetriskt. Oavsett tillåter man inte argumentet att EU har mindre respekt för reglerna genom att agera utanför. Kanske särskilt kraftfullt med tullar på vapen för att skydda europeisk försvarsindustri. Kan man tänka sig en produktkategori som mer trovärdigt är kopplad till ”nationell säkerhet”? Gissningvis importerar EU inte mycket vapen från annat håll än USA? Man skulle helt enkelt gynna EUs försvarsindustri genom att ta bort tull-undantaget från 2003 (EC 150/2003) tills USA ändrar sig.

    • Anders Bergquist says:

      Problemet med tullar på försvarsutrustning är att tullen betala av staten till staten.

      • Tore Ellingsen says:

        Försvarsdepartementet får en budget. Tullarna kommer påverka hur denna budget används. (Jag tror alltså inte att försvarsbudgeten kan ökas genom att försvarsministern lovar övriga ministrar att lägga mer pengar på amerikanska vapen.)

    • Henrik Horn says:

      Tror att det är en farlig väg att gå att försöka lägga tullar på försvarsmaterial, med tanke på beroendet av USA (även om det skulle vara önskvärt att stimulera europeisk försvarsindustri). Dessutom sätts priserna i hög grad genom mellan-statliga förhandlingar om både pris och kvantitet, vilket väl gör det oklart hur en tull skulle administreras. Man kan i princip tänka sig att införa speciella regler för produkter som man klassificerar som centrala för nationell säkerhet – det förs t ex förhandlingar om ”gröna” varor redan. Men detta är inget som en WTO-domstol kan göra, det måste medlemsländerna först förhandla fram ett avtal om.

  3. Bosse says:

    Tullar är en from av självskadebeteende där man hämmar tillväxt, och sänker levnadsstandard.
    I det här fallet höjs priset på råvaror vilket ökar pris på slutprodukterna, vilket reducerar försäljningsvolymer, vilket ökar pris på produkten osv. Detta leder till lönesänkningar iom att BNP faller.

    Med det i åtanke är nog alt (1) det lämpligaste. Möjligen skulle man omformulera beskrivningen till ”EU observerar när USA hämmar sin tillväxt och sänker sin levnadsstandard”.

    Vill EU förbarma sig över självskadepatienten så är alt (2) och (5) möjliga. Dvs här får man möjlighet att förklara om och om igen för patienten hur självskadebeteende fungerar. Då i hopp om att patienten tillfrisknar.

    Om nu EU skulle, av t ex solidaritetsskäl, bestämma sig för att också ägna sig åt liknande självskadebeteende (dvs alt (3), (4), (6) och (7)) så är min rekommendation att iaf undvika att hämma näringslivets tillväxt genom att fördyra råvaror. Beskattning (tull) av konsumentprodukter kan då vara lämpligare. I och med att kunderna då kan välja alternativa konsumentprodukter. Och undvika extrabeskattningen.
    En viktig sak här är att skattekvoten inte höjs. Inför man tull får man sänka skattepålagorna någon annanstans.

    • Henrik Horn says:

      Ja, ur nationell synvinkel kan tullar ofta ses som ett slags självskadebeteende. Men de är till fördel för vissa grupper och har dessa tillräckligt politiskt inflytande så fyller de ett rationellt syfte. Men i detta fall skulle EU-tullarna vara temporära och syfta till att på sikt ge lägre tullar.

    • Niklas says:

      Tack för kommentaren. Tullar är och kommer att förbli ett hinder för tillväxt och levnadsstandard.

  4. Peter says:

    Många länder använder sig av regelrätta skyddsåtgärder enligt WTO:s skyddsåtgärdsavtal (det går bra att kolla notofieeingarna på WTO:s hemsida). Eftersom EU, i egenskap av en av världens största handelspartners, alltid är en drabbad exportör har EU alltid rätt att ta motåtgärder. Men har aldrig använt sig av möjligheten, utan låter saker passera. Möjligtvis är det så att nuvarande reaktion bygger på en felaktig analys av USA:s storlek på stålområdet. USA är en liten stålmarknad globalt sett. Importen är liten och sjunkande. Men kanske är EU fast i femtiotalstänkande där USA alltid är den store starke?

    • Henrik Horn says:

      Ja, EU använder reguljära skyddstullar mycket sparsamt. Men de är också generellt sätt ganska sällan använda, delvis för att det är svårt att vinna dispyter om sådana åtgärder. Det finns kanske en viss eftersläpning i den allmänna uppfattningen om USA:s del av den totala handeln. Men tror inte att EU-kommissionen faller i den fällan.

      • Andreas SO says:

        Har inte EU skyddstullar både inom jordbruket och på solceller från Kina?

      • Henrik Horn says:

        EU har omfattande importavgifter på solceller. Men de är inte införda under specialavtalet Agreement on Safeguards, som tillåter temporära tullar för att skydda sig mot allvarlig skada pga en plötslig ökning av import, och därför ligger närmast att betecknas som “skyddstullar” på svenska. De är istället dels antidumpingavgifter (“duties”), vilka kan läggas på enskilda företag som exporterar till lägre pris än de säljer till på sin hemmamarknad, och de är dels antisubventionsavgifter, vilka kan läggas på import från ett land där produktionen är offentligt subventionerad. Effekten för den enskilde exportören till EU är ju i hög grad densamma oavsett vad man kallar importavgiften/tullen. Men de administrativa processerna skiljer sig, och det är ju helt olika situationer som de kan införas.

  5. Peter Kleen says:

    Donald Trumps beslut om höjda stål- och aluminiumtullar innebär troligtvis det hittills största hotet mot efterkrigstidens ekonomiska världsordning.
    Om man läser proklamationen noga verkar det som om Trump försöker slå åtminstone fyra flugor i en smäll:
    i) Canadas och Mexicos ovillighet att gå USA till mötes i de pågående omförhandlingarna av NAFTA (frihandelsavtalet mellan USA, Canada och Mexico)
    ii) EU:s integritet och sammanhållning (genom att erbjuda befrielse från tullarna för enskilda ”vänligt sinnade” medlemsländer)
    iii) ovilligheten/oförmågan hos vissa NATO-länder att höja sina bidrag till NATO
    iv) samt, inte minst, det multilaterala handelssystem som under årens lopp byggts upp genom de regler och bestämmelser som finns i GATT/WTO (genom att motivera tullhöjningarna av säkerhetspolitiska skäl).

    Djävulskt uträknat – och samtidigt ytterst destruktivt!

    Jag delar i stort Henriks analys. Ytterst viktigt att EU i detta läge håller samman och bildar gemensam front mot USA genom att – om det krävs – slå tillbaka på produkter som är politiskt viktiga för USA och enskilda nyckelfigurer i den amerikanska kongressen. Utmärkt förslag att ta initiativ till förhandlingar med de huvudsakliga producentländerna om ett specialavtal inom WTO stål. Alla – även Trump – verkar överens om att det är den globala överkapaciteten i stålproduktionen (särskilt i Kina) som är huvudproblemet. Det vore klart bättre än att försöka behandla problemet ”vid källan” i stället för dessa tullhöjningar som – bortsett från att de är ineffektiva – enbart tjänar syftet att hjälpa Trump i de amerikanska mellanårsvalen i USA i november.

    Peter Kleen

    • Bosse says:

      Stål lär ha en hel del transportkostnader. Gör det att tullen får försumbar betydelse? För den utgår väl på varan och inte frakten antar jag.
      Och hur mycket undantag från tullen blir det. Blir det så mycket undantag så den aggregerade tullen blir försumbar?
      Om det är försumbart så finns väl inget skäl till åtgärd.
      Men om tullen nu inte blir försumbar, så lär de i USA förädlade produkterna stiga i pris. Och tappa försäljningsvolym och marknadsandelar.

      I det senare fallet låter det som USA gräver sin grav som producent av förädlade produkter och övergår till att bli råvaruproducent. Bör EU verkligen göra USA sällskap i den processen?
      Bör inte EU i stället undvika egna tullar och i stället hålla så låga priser som möjligt. Om inte varför borde vi skapa onödigt höga priser?

      • Henrik Horn says:

        Tullarna läggs på priset “Free-On-Board” vilket inte inkluderar på transporter. Vi vet inte vad effekten i slutändan blir eftersom det bl a beror på hur många länder som kommer att inkluderas. Men klart är att de exportörer som drabbas kommer att möta påtagligt högre kostnader för nå sina kunder.

        Vad gäller kostnaderna för EU att lägga på strafftullar på amerikansk export, ska vi komma ihåg att avtalet tillåter EU att sätta lägre tullar än vad man genom förhandlingar bundit sig för i WTO-avtalet. Gör man inte det, måste det logiskt sett bero på att EU helst skulle vilja höja tullarna. I så fall ska det inte vara förknippat med några kostnader för EU att lägga på strafftullar. Detta kan verka märkligt, men det är vad som följer ur det merkantilistiska tankesättet som präglar handelsförhandlingar — att sänka sina egna tullar är en ”concession” i detta synsätt. Det utesluter ju förstås inte att på samma sätt som det i USA finns vinnare och förlorare på ståltullarna, att det kommer det finnas vinnare och förlorare på strafftullar i EU.

    • Henrik Horn says:

      Håller med om att de amerikanska åtgärderna knyter ihop ett antal olika ekonomiska och politiska frågor på ett till synes kalkylerat sätt. Men dock osäker på om det är ”djävulskt uträknat” och inte istället ett resultat av en ovilja/oförmåga att hålla isär politikområden som av goda skäl vanligtvis separeras. Exempelvis, att låta handelspolitiska konflikter spilla över på försvarspolitik kan få allvarliga konsekvenser.

  6. Louise says:

    Med tanke på att USA håller på att förlama WTO:s tvistelösningsmekanism, samt den i stort sett omöjliga uppgiften för en ev. panel att tolka nationell säkerhet, så ter sig en dispyt med USA som synnerligen oattraktivt.Jag håller med om Henriks rekommendation, men jag tror att skadan är skedd då USA har till synes påverkat WTO enligt sina egna önskemål — avskräcka dispyter till förmån för förhandlingar à la GATT — genom dessa handlingar.

    • Henrik Horn says:

      Det är därför det är så viktigt att övriga länder inte ger sig in i bilaterala förhandlingar.

Trackbacks

  1. […] Horn, professor verksam vid Institutet för näringslivsforskning, skriver i ett inlägg på Ekonomistas att det därmed inte är självklart hur WTO kommer att agera vid en eventuell […]

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google+-foto

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

w

Ansluter till %s