Regeringen föreslog i juni nya regler och ny organisation för AP-fonderna. AP-fonderna förvaltar ca 1 200 miljarder kronor som ska tjäna som buffert i det allmänna inkomstpensionssystemet: När summan av pensionsavgifter är lägre än summan av pensionsutbetalningar täcker fonderna mellanskillnaden. Dessutom fungerar systemet så att ju högre avkastning fonderna har, desto lägre är risken för att den s.k. bromsen i pensionssystemet ska slå till, dvs. att intjänade pensionsrätter och utgående pensioner räknas upp med mindre än inkomstindex. Det är därför viktigt att AP-fondernas avkastning är så hög som möjligt över tid.
På ett par punkter innebär förslaget en klar förbättring jämfört med nuvarande ordning. I dag utvärderas fonderna mot ett avkastningsmål och en referensportfölj som de själva bestämmer. I stället föreslås att avkastningsmål och referensportfölj beslutas av en särskild AP-fondsnämnd. Det motsätter sig fonderna och hävdar att en gemensam referensportfölj kommer att likrikta förvaltningen. Det är svårt att förstå varför det skulle bli så, eftersom fondernas nuvarande referensportföljer av naturliga skäl redan är mycket lika varandra och eftersom de får mycket större frihet att bestämma hur portföljerna ska vara sammansatta än i dag.
En annan förbättring är att referensportföljen enbart ska innehålla marknadsnoterade aktier och obligationer och att den ska kunna replikeras till låga kostnader. I praktiken innebär detta att fonderna ska utvärderas mot index. Fonderna är kritiska också till detta eftersom de befarar att det kommer att ”… styra fonderna till kortsiktigt lågavkastande indexförvaltning”. Detta är inte alls självklart. Fonderna får som sagt mycket större frihet att avvika från referensportföljen. De kommer till exempel att kunna placera så mycket som 30 procent av fondkapitalet i onoterade tillgångar som i genomsnitt har högre avkastning är noterade aktier. Utvärdering mot index har den stora fördelen att det blir helt klart vad fonderna presterar. I dag är det svårt till och med för det konsultföretag som på regeringens uppdrag utvärderar fonderna att avgöra vad fonderna presterar relativt index.
På en punkt är förslaget onödigt krångligt. För att sänka kostnaderna för fondförvaltningen föreslås att en av de fyra stora buffertfonderna samt Sjätte AP-fonden läggs ned och att kapitalet överförs till de tre återstående fonderna. Dessutom föreslås att fondernas administration samt förvaltningen av onoterade tillgångar blir gemensam för att utnyttja stordriftsfördelar. Regeringen ska också kunna sätta ett tak för förvaltningskostnaderna. Ett enklare och bättre sätt att sänka kostnaderna vore att i stället slå ihop samtliga fonder till en enda fond. Att det inte föreslås beror bland annat på regionalpolitik – en av buffertfonderna ska fortsatt ligga i Göteborg och två i Stockholm.
På en punkt krävs en ändring, nämligen när det gäller skyddet mot politisk styrning. Företrädare för olika regeringar har upprepade gånger föreslagit specifika investeringar som AP-fonderna borde göra. Nyligen ansåg till exempel statsministern på socialdemokraternas partikongress att fonderna borde satsa på bostadsbyggande och infrastruktur i Sverige.
Ingenting i förslaget stärker skyddet mot politisk styrning, men det behövs. Många föreställer sig att det faktum att fondstyrelserna är tre till antalet förhindrar politisk styrning – detta är det huvudsakliga skälet till att en fullständig sammanslagning inte föreslås. Ett bättre skydd vore att ledamöterna i AP-fondsnämnden och fondstyrelserna utsågs av riksdagen i stället för regeringen. Det vore också naturligt eftersom det nya pensionssystemet bygger på enighet mellan fem av riksdagspartierna. Vidare bör mandattiden vara minst tre år. Förslaget säger nämligen att mandattiden normalt ska vara tre tre år liksom för närvarande, men att regeringen ska ha möjlighet att utse ledamöter på kortare tid. Den möjligheten utnyttjar regeringen i dag till fullo – ledamöterna av AP-fondernas styrelser utses på ett år i taget, vilket inte är ägnat att befrämja fondernas självständighet.
Ekonomistas 
Undertecknad vill för tydlighets skull börja med att påpeka att jag arbetar på Första AP-fonden (där Harry Flam tidigare varit styrelseledamot) och är ansvarit för fondens svar på remissen om Nya regler för AP-fonderna.
Harry Flam har svårt att förstå varför förslaget sammantaget ska ge en större likriktning mellan AP-fonderna. Anledningen till att en gemensam referensportfölj leder till en oönskad likriktning är att det kommer att saknas incitament för fonderna att avvika från portföljen. Låt mig förklara detta lite närmare.
Uppdraget som AP-fonderna har är komplext eftersom olika generationers behov och krav på avkastning från fonderna ska vägas mot varandra. Dessutom ska behoven och kraven på avkastning vägas mot kapitalmarknadernas möjlighet att ge avkastning över olika tidshorisonter för att kunna skapa en lämplig referensportfölj. Det innebär att det inte finns någon referensportfölj som är den enda sanna och rätta. I dag har vi en riskspridning i valet av referensportfölj eftersom varje AP-fonds styrelse själva beslutar om hur de hanterar frågan.
I det nya förslaget är det ändå tänkt att AP-fondsnämnden ska besluta om den referensportfölj som med största möjliga sannolikhet leder till att uppdraget i pensionssystemet uppfylls till en låg kostnad. AP-fonderna kommer att ha rätten att avvika från referensportföljen, antingen om det anses att det ger högre avkastning eller om det anses vara ansvarsfullt av etiska skäl eller ur ett hållbarhetsperspektiv. Varje avvikelse ska kunna förklaras och försvaras av fonderna inför AP-fondsnämnden. Utvärderingen som AP-fondsnämnden ska göra av fonderna varje år ska inte göras utifrån hur fonderna har bidragit till pensionssystemet utan om de förvaltat kapitalet aktsamt i förhållande till referensportföljen. Den fond som avviker med högre avkastning kommer att få visst beröm medan den fond som avviker med sämre avkastning lär drabbas av stark kritik. Med dessa förutsättningar finns inga eller mycket små incitament att avvika från den gemensamma referensportföljen. Likriktningen kommer att öka samtidigt som andelen onoterade värdepapper i portföljerna kommer att minska. Sammantaget leder detta till en lägre avkastning eftersom onoterade tillgångar av likviditetsskäl har högre avkastning.
De referensportföljer som dagens AP-fonder använder sig av är relativt olika. Fonderna använder sig dessutom av referensportföljerna på helt olika sätt. I Första AP-fondens interna investeringsprocess (som är huvuddelen) spelar referensportföljen en mycket liten roll. Istället använder vi en starkt koncentrerad portfölj för den interna förvaltningen. I de utvecklade marknaderna (inklusive Sverige) består portföljen av cirka 100 bolag, medan en normal referensportfölj på samma marknader innehåller mellan 3000 och 4000 bolag. Med vår koncentrerade portfölj kan vi analysera varje bolag djupare, ta bättre hänsyn till både finansiella aspekter och hållbarhetsaspekter och får möjlighet att utöva en bättre bolagsstyrning. Detta skulle inte vara möjligt med en gemensam referensportfölj utan incitament att avvika.
I andra delar av förslaget införs en byråkrati som det är svårt att förstå syftet med om det inte handlar om att på alla möjlig sätt kringskära AP-fonderna så att de inte själva ska kunna besluta i viktiga frågor. Här tror jag dock att alla som tar sig tid att läsa departementsskrivelsen inser att förslaget i dessa delar leder till en ineffektivitet som troligen resulterar i lägre förväntad avkastning.
Det är säkert riktigt att det skulle rendera fonderna bannor om de avkastar mindre än referensportföljen och beröm om de avkastar mer (givet att de iakktar aktsamhet, hållbarhet och etik). Men jag tror inte att de alla därför skulle lägga sig nära referensportföljen. Det skulle nämligen i förlängningen undergräva deras existensberättigande som aktiva förvaltare. Min tro bygger också på fondernas hittillsvarande beteende. Trots att avkastningen skiljer sig mellan fonderna år från år och detta med Ekdahls resonemang borde leda till likriktning – man vill inte vara sämst i klassen – är så inte fallet.
Den stora skillnaden jämfört med dagens system är att styrelserna i de fyra AP-fonderna beslutar om varsin referensportfölj. Dessa uppfattas därför inte som den “enda sanna portföljen” vilket en referensportfölj som beslutats av AP-fondesnämnden riskerar att göra. Avvikelser ifrån fondernas referensportföljer kan hanteras mellan ledningarna och styrelserna för fonderna på ett helt annat sätt än vad som blir fallet när en myndighet (AP-fonderna) ska förklara och försvara sina beslut för en annan myndighet (AP-fondsnämnden).
Utvärderingen av verksamheten är också styrande. I förslaget sägs att AP-fondsnämnden varje år ska utvärdera om fonderna på ett aktsamt sätt avvikit från referensportföljen (inte om fonderna når sina mål eller uppfyller sina uppdrag). Det leder till en kortsiktighet i utvärderingen som i sin tur styr fondernas investeringar mot referensportföljen.
“När summan av pensionsavgifter är lägre än summan av pensionsutbetalningar täcker fonderna mellanskillnaden. Dessutom fungerar systemet så att ju högre avkastning fonderna har, desto lägre är risken för att den s.k. bromsen i pensionssystemet ska slå till, dvs. att intjänade pensionsrätter och utgående pensioner räknas upp med mindre än inkomstindex.”
Slut citat.
Fonderna är tänkta att fungera som buffert i pensionssystemet, då i första hand med tanke på köttberget. Krigsårens barnkullar var stora i förhållande till de tidigare och följande normalåren.
Nu har de flesta av dessa gått i pension, och antalet avlidna ökar stadigt. Det syns tydligt på den så kallade arvsvinsten på min egen pension.
Dessutom kan man inte blunda för det faktum att allas pensioner minskar reellt eftersom de inte följer inkomstutvecklingen direkt, utan först efter ett årligt avdrag på 1,6 % för den enskilde pensionären.
Det gör att många människor med stigande ålder kommer att påföras garantipension betald av staten. Vilket gör att pensionen inte längre är fondernas ansvar för dessa människor, eftersom den då underliggande pensionen är betydelselös för pensionären.
Det intryck jag får är att fonderna kommer att överleva ograverade den generation de är skapade för och därmed motverka sitt syfte och sitt berättigande.
Är det även din uppfattning Ossian?
Reformerade AP-fonder?
Försöken att reformera AP-fonderna förefaller ha gått i baklås. Prof emeritus Harry Flam skriver därför påpassligt på Ekonomistas om ett eget kompromissförslag till nya regler för AP-fonderna (23/11).
Jag menar att Flam har fel tonvikt på de viktiga punkter.
Mål: Nuvarande placeringsregler bör moderniseras, samtidigt får riskerna för politisk styrning inte öka, utan hellre minska.
Inte bara i Sverige utan överallt i världen är risken för styrning mot aktuella mål för dagens ledande beslutsfattare den stora risken i pensionssystem med (buffert-)fonder. Det gäller inte bara offentligt styrda fonder utan även fackligt styrda fonder, som i många länder riskerar att i värsta fall användas för att rädda nuvarande anställdas jobb på företaget, och på företagspensionärernas bekostnad.
I princip finns samma risk i Sverige – den nu aktiva generationen vid beslut om fondplaceringar prioriterar sina egna mål, käpphästar, och opinionsbehov på bekostnad av den avkastning som ska vara med och finansiera den tidigare generationens pensioner.
Det gäller sålunda att finna en utformning som är robust mot politisk styrning, och samtidigt legitim genom en demokratisk utformning och kontroll. Det är verkligen inte en lätt uppgift, och det kräver enligt min mening stor erfarenhet av det politiska systemets många möjligheter till brister och missbruk, men även tillgodogöra sig upparbetad etablerade acceptans hos det politiska systemet av regler mot politisk styrning. Kasta inte bort det institutionella minnet av vunna insikter och utbildning av generationer av centrala beslutsfattare som självständiga ämbetsmän, professionella förvaltare och erfarna politiker. Det institutionella minnet är viktigt att vårda.
Att utforma regler som skyddar mot politisk styrning är inte främst en uppgift för nationalekonomer utan mer för luttrade kännare av politikens villkor, och dem som kan skriva statsrättsligt klara och tydliga regler, och professionellt definiera uppgiften i en hierarki av lagar och förordningar. Inför den här typen av uppgifter blir nationalekonomer inte sällan litet yviga på grönbete, och därmed oprofessionella.
Flam tar upp frågan om politisk styrning som ”en punkt som det krävs ändring” på, och har det som nummer tre på sin lista. Men frågan om skyddet mot politiskt missbruk av fondplaceringarna är den första och centrala frågan att lösa för att en reform av t ex placeringsreglerna alls ska hända.
Vi har några avskräckande exempel på placeringsförslag, som oppositionsledaren Mona Sahlins förslag att AP-fonderna för att rädda företaget skulle köpa Saabaktier, statsminister Stefan Löfvens önska om pengar till infrastrukturinvesteringar, som nämns av Flam, och finansmarknadsminister Per Bolunds önska om dito till egendefinierade gröna hållbara investeringar.
Att inte lägga alla äggen i samma korg – dvs alla placeringar i en enda AP-fond – är ett första krav i ett program för robustness. Det ökar riskspridningen – ekonomiskt och politiskt. I en kompromiss mellan dåvarande folkpartiet (nu Liberalerna) och finansdepartementet under Alliansregeringens tid gjorde man en kompromiss med tre fonder, dvs. något färre fonder än idag. (Några regionalpolitiska hänsyn fanns inte med, som Flam skriver. Att ge olika fonder olika regionalpolitisk profil skulle sannolikt bli förödande för avkastningen.)
Förslag att lägga beslut under riksdagen – som nationalekonomer tycks gilla — är ingalunda riskfritt. Riksdagens regelverk och kultur är mycket dagspolitisk och utskottsstyrd (KU av gör viktiga tvister t ex som hösten 2013) och i utskott gör man regelmässigt kompromisser! Jämför detta med kanslihuset med dess kader av erfarna ämbetsmän, dess beredningstvång och lagrådsremisser, mm. I riksdagen kan utskottsmajoriteter styra och ställa på ett friare sätt – om de är okloka och opinionskänsliga. Den partisplittring som idag, och sannolikt även framdeles, råder kan försvaga fondernas självständighet om de skulle ligga under riksdagen. Kort sagt: reglerna är viktigare än valet av huvudman.
Mitt förslag:
Nu har det gått troll i frågan om reformerat AP-fondssystem. Reformen förefaller ha kört fast. I detta låsta läge förordar jag att man kommer överens om en kompromiss: dels reformerade, moderna placeringsregler, dels i övrigt behåller systemet som det är idag. Dock gärna med något färre fonder, säg 3-4 stycken.
Du har kanske rätt i att finansutskottet skulle göra mera politiska utnämningar än regeringen. Min tanke är att utnämningarna delegeras till ett särskilt fullmäktige i analogi med riksbanksfullmäktige.
“Nyligen ansåg till exempel statsministern på socialdemokraternas partikongress att fonderna borde satsa på bostadsbyggande och infrastruktur i Sverige.”
En del av pensionsfonderna kunde användas till att bygga hyresbostäder, avkastningen blir hyran.
Varför får vi inte göra så ?
Tycker det är lite dystert att se hur en stor mängd särintressen, där jag antar den svenska företagssfären, fackföreningar, arbetsgivarorganisationer, och framför allt AP-fonderna själva ingår, lyckats skjuta en reform i sank som (enligt min subjektiva syn) uppenbart skulle ge mer pengar till Sveriges pensionärer genom lägre avgifter. Det verkar från utsidan som att det finns ett fåtal som tycker att nuvarande situation är mysig där de kan utöva inflytande via AP-fonderna (säkert jättepraktiskt när de börjar komma in utländska intressenter), och ett stort flertal som är dåligt organiserade och inte opponerar sig för förändring. Det är för mig oklart varför ett stort antal fonder skulle ge högre avkastning än en enskild efter att man tagit hänsyn till förvaltningskostnader, och de flesta andra länder verkar ju undvika Sveriges lösning med ett stort antal splittrade fonder utan katastrofala “politiska” konsekvenser (snarare verkar det ju vara svenska AP-fonder som blir inblandade i försvar av Scania och liknande).
Att det iallafall ska enkelt gå att jämföra de olika AP-fonderna känns ju som en självklar förbättring till att börja med.
Tycker det är lite dystert att se hur en stor mängd särintressen, där jag antar den svenska företagssfären, fackföreningar, arbetsgivarorganisationer, och framför allt AP-fonderna själva ingår, lyckats skjuta en reform i sank som (enligt min subjektiva syn) uppenbart skulle ge mer pengar till Sveriges pensionärer genom lägre avgifter. Det verkar från utsidan som att det finns ett fåtal som tycker att nuvarande situation är mysig där de kan utöva inflytande via AP-fonderna (säkert jättepraktiskt när de börjar komma in utländska intressenter), och ett stort flertal framtida pensionär som är dåligt organiserade och inte opponerar sig för förändring. Det är för mig oklart varför ett stort antal fonder skulle ge högre avkastning än en enskild efter att man tagit hänsyn till förvaltningskostnader, och de flesta andra länder verkar ju undvika Sveriges lösning med ett stort antal splittrade fonder utan katastrofala “politiska” konsekvenser (snarare verkar det ju vara svenska AP-fonder som blir inblandade i försvar av Scania och liknande).
Att det iallafall ska enkelt gå att jämföra de olika AP-fonderna känns ju som en självklar förbättring till att börja med.