Det reala reformutrymmet

I en kommentar till regeringens skattepolitik kritiserar Lars Calmfors hur begreppet ”reformutrymme” används. Poängen han gör är lika enkel som viktig: när ekonomin växer så ökar statens intäkter men även de faktiska kostnaderna för att bedriva offentlig verksamhet. Att hålla utgifterna konstanta, även i reala termer, innebär i praktiken besparingar eftersom bland annat reallöner tenderar att öka när ekonomin växer. Att detta har stor betydelse inom exempelvis skolans område illustreras i figuren nedan.

Skolutgifter-1995-2011

Den blå kurvan visar att den nominella kostnaden per elev i svensk grundskola ökat kraftigt mellan 1995 och 2011. Detta är föga förvånande, men mer anmärkningsvärt kan tyckas vara att den reala kostnaden efter justering för konsumentprisindex (KPI) ökat med hela 43 procent (röd linje). Detta betyder dock inte att skolan fått kraftigt ökade resurser under perioden. En sådan slutsats förutsätter nämligen att reallönerna bland skolpersonalen står still medan de ökar i andra branscher.

Ett sätt att hantera denna aspekt är att justera den nominella kostnaden med ett lönekostnadsindex (LKI) snarare än konsumentprisindex. I figuren görs detta med hjälp av ett index över den genomsnittliga löneutvecklingen (grön linje). Bilden som framträder blir då en helt annan än när man betraktar den KPI-justerade kostnadsutvecklingen. Efter en justering för löneutvecklingen så har de faktiska skolresurserna till och med minskat med en procent.

Nu utgör inte personalkostnader hela skolbudgeten. Baserat på de faktiska (.xls) kostnaderna för 2011 skapar jag ett skolprisindex (SPI) som består till 70 procent av lönekostnadsindex, 20 procent av fastighetsprisindex och 10 procent av konsumentprisindex. När hänsyn tas till SPIs utveckling så har skolans resurser minskat med fyra procent per elev sen 1995 (lila linje).

Hur kostnader beräknas har alltså stor betydelse för hur verkligheten beskrivs. Inte minst i USA är det vanligt att kritiker av det offentliga skolsystemet ställer kraftigt ökade reala, dvs KPI-justerade, kostnader, mot en mycket modest resultatförbättring. Vad gör de egentligen med alla pengar de får, är frågan som ställs (tex här och här). Svaret är att ungefär samma personalstyrka med ungefär samma relativlöner gör ungefär samma sak som tidigare.

Snarare än att uttrycka reformer i termer av kronor och ören är det ofta betydligt mer relevant att beskriva satsningar och neddragningar i relation till BNP. Att allt fortgår som tidigare torde ju även för en konservativ betraktare vara en märklig användning av begreppet ”reform”.

___________________

Data för denna analys har jag hämtat från Skolverket och SCB. Variablerna som använts (och några till) finns i denna Excel-fil. Då jag inte hittade något index över kommersiella fastigheter har jag som fastighetsprisindex använt ett index över prisutvecklingen bland permanenta småhus. Jag har även konstruerat ett lönekostnadsindex baserat på löner för tjänstemän och högutbildade (TMI), men skillnaden blir marginell om man använder detta snarare än LKI.

Comments

  1. Kan inte göra annat än att hålla med om den sista meningen. Vad våra politiker bestämmer är vad som bestämmer ”utrymmet”. Själv är jag synnerligen besviken på borgarna. Jag trodde att de vid det här laget skulle ha kvittat en hel del indragna bidrag mot sänkta skatter. Men det är kanske en del av dagens politiska kultur att tala om ”reformutrymme” som om det bestämdes av naturlagar.

    Jag försökte själv grovt räkna om Klas Eklunds studie över företagsstödet som han 1995 föreslog att man skulle avskaffa. Då hade det (50 miljarder per år) nästan räckt till att avskaffa de sociala avgifterna. Med tanke på hur hårt han fick jobba för att ta fram siffrorna antar jag att man inte idag vet hur stort det är, men om man räknar upp det med BNP och tillväxt fick man för 2010 ca 97 miljarder per år. Då kunde man ta bort all statlig inkomstskatt (46 miljarder 2010) och all kapitalbeskattning av hushållen, inklusive fastighetskatten (49,5 miljarder).

  2. Kalle says:

    Ack så viktigt att poängtera. Tyvärr missar många detta. Dock är det himla tur att inte det offentliga längre är löneledande. Risken att bli uppsagd inom det offentliga är mycket lägre än inom det privata och därmed ska lönerna vara lägre. Trygghet ska kosta och risk ska premieras.

    • Om riskskillnaden är hyfsat konstant så bör riskpremien (i procent räknat) vara hyfsat konstant. Att ”trygghet ska kosta” är med andra ord ingen anledning för olika löneutveckling i olika sektorer.

      • I ett fritt samhälle skulle lönen endast avgöras av tillgång och efterfrågan. Det är ju dessutom endast då som samhällets enda verkligt fungerande signalsystem för resursallokering, priser, kan användas.

        Att vårdpersonal och skolanställda dels klagar på dåliga arbetsvillkor och dels röstar vänster (som inte vill att de ska ha flera arbetsgivare att välja mellan) förefaller mig vara ett ”obegränsat” irrationellt val.

      • Gaius Baltar says:

        Det är väl inte en självklarhet att riskpremien (i procent räknat) är konstant över tiden? I goda tider när risken att bli uppsagd i privat sektor är låg så kan man mycket väl tänka sig att riskpremien sjunker och vice versa i dåliga tider?

        Eller omvänt – att lönerna i privat sektor stiger snabbare relativt offentlig sektor i dåliga tider.

      • Kalle says:

        Olika löneutveckling har jag inte pratat om. Bara att risken för uppsägning är olika och att det därför ska vara en differens mellan offentliga löner och privata löner. Problemet är att riskskillnaden egentligen inte är speciellt konstant, utan att man försöker förväg minimera skillnaderna genom t.ex. konstruktionen av industriavtalet med industrin som normerande för hela lönebildningen.

    • Genom riskpremien blir alltså samma verksamhet automatiskt dyrare i privat regi än i det allmännas. Förutom att det är det allmänna som får stå risken för lönearbetarna inom verksamheten, genom utbetalningar från den statliga lönegarantin. Omfördelning från kapitalistisk stat till privatkapitalister en reform även när allt fortgår som tidigare. Det brukar visa sig med tiden att staten, som Friedrich Engels uttryckte saken, att staten är den ideale totalkapitalisten. Verksamhet som inte får avbrytas av ”marknadsmisslyckanden” bör därmed anordnas i statens regi – även av förnuftiga kapitalister.

      • Du glömmer bort Friedmans första lag (David Friedman, Miltons son):

        Allt som görs i statlig regi blir ungefär dubbelt så dyrt som ifall det görs i privat dito.

        Svensk ”privatisering” av offentliga tjänster är inte riktig privatisering. De kommunala skolorna går inte i konkurs, man hindrar ofta etablering av privata skolor för att de inte ska ta elever från de kommunala, och det finns många andra hinder för verklig konkurrens.

      • Roligt att du i en kommentar till en text av Jonas Vlachos pekar på skolan som ett område där mer privatisering behövs, jag antar att han inte övertygat dig.

        Friedmans lag är för övrigt ett så fantastiskt grundlöst påstående att det är lustigt. Historier om grotesk innefektivitet och korrumption i företag är inte särskilt svåra att hitta, och den lilla detaljen att det finns statliga företag gör det svårt att hävda att det är ägarformen som är den magiska ingrediensen för effektivitet. Alla organisationer gör saker med en effektivitet som varierar över tiden, och för att vara mest effektiv behövs bara att alla andra är sämre.

  3. Tino Sanandaji says:

    Det är en viktig poäng och du har till stor del rätt, men du överdriver om lärare i USA.

    ”Svaret är att ungefär samma personalstyrka med ungefär samma relativlöner gör ungefär samma sak som tidigare.”

    Antal lärare per elev i USA har ökat med ca 50% sedan 1970, det skulle jag inte kalla ”ungefär samma”.

    http://nces.ed.gov/programs/digest/d11/tables/dt11_069.asp

    Orsaken till att skolresultat inte har blivit märkbart bättre är snarast att personaltäthet har kraftigt diminish returns.

  4. Tino: Det var lite slarvigt uttryckt. Förutom att personaltätheten ändrats så har även lärarlönerna fallit jämfört med andra högutbildade och rekryteringen har försvårats av faktorer som att kvinnors arbetsmarknad öppnats upp. Min poäng att man med en KPI-justering grovt missar målet vid jämförelser som dessa och en KPI-justering är vad som görs i de länkade inläggen (och många likartade). Vidare har de amerikanska skolresultaten enligt internationella undersökningar förbättrats sedan mitten av 1990-talet (länk).

    • Victor Jansson says:

      Jag förstår poängen med artikeln, men jag tror många drar slutsatsen att man inte satsat mer resurser baserat på ovanstående analys. Jag tycker inte man kan dra den slutsatsen, eftersom löneindex dåligt avspeglar lärarlönernas utveckling.

      Sen tycker jag man bör kunna göra enbart en KPI-justering. Varför ska löner i det offentliga gå upp om inte produktiviteten gör det? Om ett företag har högre lönekostnader brukar det vara en rimlig indikation på att det företaget har arbetare som har högre produktivitet. Annars är det en ganska dålig affärsmodell, eftersom man enbart överbetalar anställda. Om det offentliga då får högre lönekostnader utan att arbetet utförs bättre så ser inte jag det som en hållbar modell för att hushålla med offentliga resurser.

      • Resonemanget bygger inte på några antaganden om produktiviteten i offentlig sektor utan på det faktum att betalningsviljan avspeglas via den offentliga budgeten. Diskussionen om produktivitet i offentlig sektor går inte att föra i en kort kommentar men värdet av tex hälsa och utbildning ökar när tillväxten är positiv. Alltså så ökar produktiviteten i sjukvård och skola med tillväxten men det krävs politiska beslut för att en ökad betalningsvilja ska materialiseras.

        Visst kan man låta anslagen följa kpi snarare än kostnadsutvecklingen men då får man finna sig i personalnedskärningar och den kompetensförlust som uppstår när lönerna släpar efter. Annorlunda uttryckt så får man finna sig i att sektorns reala resurser minskar.

        Att detta kan bli dyrt visar ditt eget exempel: sannolikt hänger den svenska skolans försämrade resultat till viss del samman med den försämrade lärarrekryteringen. Att det exakta värdet på denna försämring är svår att kvantifiera betyder inte att den inte finns.

      • markus says:

        Alternativet till att höja lönerna i takt med den övriga arbetsmarknaden är väl att kontinuerligt försämra möjligheten till att rekrytera och behålla personal. På en öppen marknad är det inget systemproblem, tvärtom, det är väl en av mekanismerna bakom effektivisering. Företag som inte förmår att höja produktiviteten slås ut och resurserna de använt frigörs för mer produktiva sysslor.

        Men om vi bestämmer oss för att vi inte ska producera vissa varor på en öppen marknad utan att de ska betalas via skattesystemet kommer vi få en kontinuerlig urholkning av kvaliteten om de skattefinansierade sektorerna vare sig kan höja produktiviteten eller höja lönerna i paritet med den övriga marknaden. Det blir tydligt över lång tid. Jämför produktivitet och löner i äldreomsorg och i industrin mellan 1970 och 2014. Hur hade äldreomsorgens möjlighet att rekrytera och behålla personal sett ut om man sedan 1970 enbart kunnat höja lönen med inflationen och produktivitetsökningen inom just äldreomsorgen? Jag tycker det verkar som att en sådan modell inte hade varit förenlig med att uppnå de politiska mål vi har med den offentliga äldreomsorgen.

      • Jonas:
        Vad jag säger är att det inte finns skäl till att löneutvecklingen för någon yrkesgrupp att följa någonting annat än KPI om inte produktiviteten ökar. (Och jag håller med dig om att då bör man även betänka att värdet på tjänsterna ökar med tillväxten, men det är underligt att tro att det ökar exakt lika mycket som lönekostnadsindex).

        Det behöver inte innebära personalnedskärningar eller resursbrist, bara man betalar det faktiska värdet. Nu vet jag inte om man gör det eller ej, men jag ser inte varur man kan hävda att lärares löner borde exakt följa index, eller att det råder under-betalning. Som jag även säger nedan till Markus tycker jag därtill att det vore underligt att inte hävda att satsning på rekrytering inte vore att ge skolan högre anslag.

        Det kan som du påpekar bli dyrt om du betalar för lite för lite i lön, eftersom du får problem med rekrytering och kompetens. Dock är få skolor underbemannade och även om lärarfacket säger att orsakssambandet är odynamiskt så är det inte det. Att lärare är sämre (om vi nu antar det) innebär även att lärare inte bör ha samma löneökning (eller kanske t.om. lägre löner), samtidigt som det innebär att de lägre lönerna attraherar färre. Det går inte bara åt ena hållet, att ökade löner ”gör” att arbetarna blir bättre.

        Markus:
        Det är väl just det man gjort i äldreomsorgen och de flesta service-yrken som inte kräver någon högre eller särskilt lång utbildning? Det som driver på inkomstklyftorna i Sverige, och även driver upp snittlönen, är att mer professionella yrken, som kräver mer utbildning, har haft en högre löneutveckling. (Roin & Walderström 2011)
        Jag tycker det är underligt att prata om arbetsmarknaden i termer som innebär att en civilingenjör med 5,5 års utbildning, som sett högre löneutveckling, och en tonåring på McDonalds, på något vis är i en konkurrens-situation med varandra när det kommer till rekrytering.

        Men även om man vill acceptera en konkurrensmodell på arbetsmarknaden som är homogen istället för heterogen och snarare bättre förklarad av matchningsmodeller, så är det ändå en satsning att fokusera på rekrytering. Det är konstigt att mena att det inte är en satsning att försöka rekrytera fler, eller bättre personer.

        Om de offentliga åtagandena inte kan höja produktiviteten undrar jag varför vi bör betala mer per enhet. Om polisen löser samma antal brott, och vi värderar ett löst brott likadant, varur är det rimligt att höja lönerna för poliser bara för att IT-tekniken går framåt? Borde vi även höja lönerna för arbeten ej i det offentliga då, som en städare, för att någon annan sektor är innovativ? Varför borde dessa lönerna följa alla andras löneutveckling?

  5. Problemet med KPI-justering är att effekten av utläggen för tex. vård skola omsorg på de undersökta populationerna inte fördelas efter behov eller ens lika mellan de ingående individerna. Att det förekommer sådant som diskriminering utgående från socio-ekonomisk klass (betalningsförmåga) ras, kön, religion och dessutom att olika mycket används till improduktiv administration. USA:s sjukvårdskostnader är ett typiskt exempel. Störst utlägg, men långt ifrån bästa resultatet. http://www.gapminder.org/downloads/world-health-chart/

Trackbacks

  1. […] långsiktiga finansiering. Något som börjat diskuteras på sistone – av Lars Calmfors, på Ekonomistas, i Fokus – är frågan om hur det så kallade reformutrymmet uppstår. Det är inte så […]

  2. […] Vill du växa med flera procent per år, utan att behöva anstränga dig? Då har jag lösningen för dig! Nej, jag pratar inte om anabola eller viagra. Och lösningen förutsätter att du är en utgiftspost i statsbudgeten snarare än en människa. Men ändå… Indexering är på modet. Folk har nämligen kommit på vad det berömda reformutrymmet kommer ifrån. Ett antal utgifter är satta i nominella termer, och växer inte i takt med inflationen, löneutvecklingen eller ekonomin som helhet. Taket i a-kassan, statsbidragen till kommunerna och en massa annat ligger fast. Samtidigt uttrycks skatter som en procent av människors inkomst/konsumtion/vinst, och intäkterna växer således i takt med ekonomin. Tar man inga aktiva beslut ökar alltså intäkterna medan utgifterna ligger fast (och minskar, givet inflation). ”Vår bedömning är att det här ger en årlig besparing på sammanlagt omkring 0,4 procent av BNP. I pengar räknat är det cirka 15 miljarder kronor”, som Ekonomistyrningsverkets prognoschef säger till tidningen Fokus. Calmfors är arg. Andreas Bergh är, om inte arg så i alla fall emot. Ropen skalla, indexering åt alla! Jag förstår varför man kan vara för något sådant. Det ökar transparensen (även om den som vill, tämligen lätt kan ta reda på hur det fungerar idag). Det tvingar politiker att vara ärliga i sina prioriteringar. Och det tar bort politikernas möjligheter att posera som jultomten, som varje år kommer med en säck full med fina presenter till medborgarna. Trots detta tror jag att det är potentiellt förödande att öka mängden utgiftsposter som är knutna till ett index av något slag. När regeringen explicit föreslog reformer inom arbetslöshets- och sjukförsäkringen blev det ett jävla liv. När de år för år valt att inte höja taket i a-kassan har det kritiserats av några, men den rosenrasande vreden har lyst med sin frånvaro. Frånvaron av indexering gör det enklare att stärka statsfinanserna. Ett vanligt argument för varför vi bör ha en inflationstakt skild från noll är att det underlättar justering av lönenivåer. I frånvaron av nominella löneökningar gör inflationen att reallönerna sänks. Det är enklare än att gå till fackförbund och kräva nominella lönesänkningar. Detsamma gäller statsbudgeten. Människor lider av vad som kallas money illusion, och har enklare att acceptera att löner och bidrag sänks genom att deras nominella värde hålls konstant än att de sänks explicit. Att införa indexering skulle öka skattesystemets och politikens tendens att gynna högskatte- och bidragspolitik. Frånvaron av indexering är ett av få verktyg som jämnar ut de politiska incitamenten. Dessutom kan man ha moraliska invändningar mot indexering. Är det rimligt att anse att konstanta reala utgifter ska ses som status quo? I min värld är det inte det. Jag tycker snarare att det är politikerna som varje år bör behöva gå till väljarna och förklara varför man vill fortsätta att ge bidrag och stöd på nuvarande nivåer. Varje bidrag som inte är en genuin försäkring borde ifrågasättas varje år. Indexering låter politiker slussa in allt fler reala kronor i sitt eget maskineri utan att behöva motivera det. Varför det skulle vara mindre oärligt än dagens system är för mig oklart. Jag har inte tid/hjärnkapacitet för att avgöra om indexering också skulle öka svårigheten att styra inflationen, i termer av att en ökad inflation då skulle ge upphov till ökade utgifter för staten, som i sin tur spär på inflationstakten ytterligare. Däremot har jag vett nog att tipsa om detta intressanta inlägg till försvar för indexering till …. […]

  3. […] som börjat diskuteras på sistone – av Lars Calmfors, på Ekonomistas, i Fokus – är hur det så kallade reformutrymmet uppstår. Det är inte så enkelt som att […]

  4. […] om reformutrymmet, och om hur det uppstår, vittnar inte minst om att det som saknas inte är överbudspolitik – den vinner som […]

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s