Daniel Spiro: Myter om koldioxidpriser

För inte längesen skrev en amerikansk miljöekonom, Gilbert Metcalf, en diskussionsartikel vid namn ”Five myths of carbon pricing”. Precis som titeln antyder så försöker Metcalf, med bas i miljöekonomisk forskning, adressera ett antal klimatpolitiska frågor som många eventuellt har missförstått. I detta inlägg diskuterar docent Daniel Spiro vid Uppsala universitet de av hans ”myter” som är relevanta för svensk och europeisk del.

Först en lite osäljande brasklapp: Att kalla något för myter är såklart lite halmgubbigt. Det är ju inte uppenbart att majoriteten av människor har missförstått saker, eller att de svar man själv kommer med är färdigbesvarade forskningsmässigt. Och lite terminologi: carbon pricing syftar till att de som släpper ut får betala för det, antingen genom att en koldioxidskatt eller genom ett system, såsom inom EU, där det sätts ett tak för de totala utsläppen och sen får företag köpa utsläppsrätter. Jag kommer kalla detta ömsom koldioxidprissättning ömsom pris på koldioxid.

Tre av Metcalfs myter är relevanta i svensk och europeisk politik: att ett pris på koldioxid är skadligt för tillväxten; att det minskar antal jobb; och att det fungerar regressivt dvs lägger en oproportionerlig börda på fattiga hushåll.

innan jag går in på dessa tänkte jag ta upp en annan myt: att prissättning av koldioxid inte minskar utsläppen. Vid det här laget finns ganska mycket forskning som analyserat både koldioxidskatter och utsläppshandel (se resultat för Sverige, för Finland, landjämförelser och en metaanalys). Stödet för att de sänker utsläppen är således ganska starkt. Varför sänks utsläppen av dessa system? Att ett tak på utsläppen faktiskt sänker utsläppen inom berörda industrier är ganska uppenbart, med mindre än att man tror att det sker omfattande bedrägerier med företagens rapportering.

Att en koldioxidskatt sänker utsläppen är inte lika mekaniskt, men följer ju av den enklaste av ekonomiska principer—när något blir dyrare minskar användningen av det. En fråga som återstår är då: leder koldioxidpriser i ett land även till global sänkning av utsläpp eller sker det så kallat utsläppsläckage? Svaret på denna fråga kräver en längre utläggning som inte ryms här, men i korta drag så minskar även de globala utsläppen (se tex här, här, här och mina föreläsningsslides i ämnet).

Den andra frågan är om koldioxidpriser leder till tillräckligt mycket utsläppsminskningar. Svaret på det är såklart att det beror på hur mycket minskning man vill ha. Men man kan ju mycket väl mena att utsläppstaket borde varit lägre eller högre samtidigt som man medger att det har en effekt.

Med det som bakgrund – prissättning av koldioxid sänker utsläppen – kan man ju undra vad de ekonomiska effekterna är. Och det är här Metcalfs myth-busting kommer in. Den första myten – att pris på koldioxid minskar tillväxt – stämmer med all sannolikhet inte. Nuvarande forskning ger vid handen att länder som inför pris på koldioxid inte hämmar tillväxten, i viss mån gynnas de även av det. Men antalet (bra) studier är få då det är svårt att etablera kausala samband. Frågan är då varför det inte hämmar tillväxten i det land som inför det, skatter på en insatsvara innebär ju enligt enklaste ekonomiska teori att produktion hämmas. Artikeln nämner flera faktorer som kan ligga bakom de empiriska resultaten.

Det första är att inkomsten från koldioxidpriset kan användas för att sänka skatter på t.ex. arbete. Om inkomstskatter påverkar produktionen mer än koldioxidpriset gör så kan effekten av koldioxidprissättning bli positiv – det kan ge en så kallad double-dividend där man vinner både för att man fixar en externalitet och för att man tar bort dåliga skatter. Stödet för double dividend har jag förstått är blandat (är inte expert på ämnet), men Metcalfs artikel ger indirekt stöd för att det existerar. En annan anledning till att koldioxidpris inte sänker tillväxten kan vara att ekonomin är inlåst i ett ineffektivt tekniskt system – koldioxidpriset kan då knuffa ekonomin mot en bättre jämvikt.

Den andra myten – att koldioxidpriser skapar arbetslöshet — avvisas även den av empirisk forskning. Visserligen sker det skift av jobb – från koldioxidintensiva till gröna sektorer – men antal jobb minskar inte. Koldioxidpriser fungerar därmed lite som creative destruction (se tex här). Skälet till det kan delvis vara samma som för varför koldioxidpriser inte hämmar tillväxt och då särskilt om koldioxidpriser möjliggör sänkt skatt på arbete.

Ett annat skäl till utebliven negativ effekt på jobb kan vara att gröna näringar är mer arbetskraftsintensiva än de koldioxidbaserade. Så verkar vara fallet på ”kort” sikt, innan gröna sektorer hunnits ikapp av produktivitetsökningar (se tex här). Mer generellt så är mindre råvarubaserade ekonomier mer arbetskraftsintensiva (se här) vilket sannolikt beror på en positiv effekt på tjänstesektorn.

Den sista myten – att koldioxidpriser är regressiva – kan inte kategoriskt avvisas eller bekräftas. Det är visserligen sant att rika släpper ut mer än fattiga. De rika kommer därmed betala mer än fattiga om koldioxidpris införs. Men som andel av sin inkomst kan fattiga släppa ut mer än rika då rika har en högre andel tjänster i sin konsumtionskorg (se tex här och här). Det innebär att fattiga kan komma att betala en större andel av sin inkomst i koldioxidkostnader – koldioxidpriser fungerar regressivt.

En viktig poäng som Metcalf och även många andra gjort är att hur man använder statens inkomst från koldioxidprissättningen är viktigt för regressiviteten. Om man återbär inkomsten i lika andelar till befolkningen (som i t.ex. Canada) eller sänker skatt på lägre inkomster så kan man göra införandet som helhet progressivt eller neutralt. Den regressivitet som är svårare att hantera är den som beror på geografiska skillnader och på kapitalinvesteringar. Landsbygdsbor har oftast lägre inkomst än folk i städer, och de lever mer materialintensivt då de har längre transporter, behöver mer uppvärmning mm.

Vidare, att anpassa sitt konsumtionsmönster till koldioxidpriset kräver ofta investering, i form av byte till fossilsnål bil, ombyggnation eller flytt. Har man låg inkomst och förmögenhet kan man bli inlåst av införandet av koldioxidprissättning—man har inte råd att anpassa sig. Koldioxidpriser kan då vara regressivt även med återbäring av inkomsten.

Detta är såklart en het politisk potatis som illustreras av diverse bensinuppror och missnöje på landsbygden. De lösningar som föreligger för att undvika denna sorts regressivitet inkluderar att skatteinkomsten tillfaller lokalsamhället (vilket jag själv argumenterat för, att koldioxidpriset differentieras geografiskt eller att landsbygdsbor får en klumpsumma (vilket liknar förra regeringens bidrag per bil och extrasumma för landsbygden).

Sammantaget kan man säga att prissättning av koldioxidutsläpp funkar (det minskar utsläppen) utan att hämma varken tillväxt eller jobb och att det går att komma åt eventuella inslag av orättvisa. Men för att få ett sådant utfall är den springande punkten hur man använder extrainkomsten staten får från koldioxidpriset.