Dansen kring guldkalven

Detta är ett inlägg av Jan-Eric Nilsson, professor vid Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI)

På förslag från regeringen fattade riksdagen i december 2016 beslut om att planeringsramen för åtgärder i transportinfrastrukturen åren 2018–2029 ska uppgå till 622 miljarder varav 333 miljarder kronor ska användas för investeringar. Med detta som utgångspunkt har Trafikverket tagit fram ett förslag till vilka projekt som ska genomföras. Efter en remissrunda som avslutades i december 2017 våndas nu regeringen över den plan som formellt träder i kraft i januari innevarande år.

Riksdagens övergripande transportpolitiska mål är att ”… säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.” För investeringar innebär detta att projektens nytta ska vara minst lika stor som dess kostnader. Samtidigt som flera uppföljningar pekar på att kalkylen har en viss betydelse för de prioriteringar som görs av Trafikverkets tjänstemän är sambandet mellan lönsamhet och sannolikheten för att komma med i en plan mycket låg i den plan som slutligen fastställs av den sittande regeringen.[1] Måluppfyllelsen är svag, dvs. de vägar och järnvägar som byggs bidrar inte till framtida generationers välstånd på bästa möjliga sätt.

Lobbygrupper

Min hypotes är att gradvis allt starkare lobbygrupper är en del av förklaringen till den begränsade betydelsen av ekonomisk logik. Några exempel: Ostlänken driver på för järnvägssträckan Järna – Linköping. Europakorridoren omfattar både höghastighetsbanor i Sverige och en förlängning via Danmark till Tyskland. Ostkustbanan (dubbelspår Gävle – Sundsvall – Härnösand) och Botniabanan (nya spår från Umeå till Luleå) är två exempel från norra Sverige.

Lobbygrupperna domineras av valda representanter för kommuner och regioner som deltar vid mässor och konferenser för att sälja in sina projekt. Inte sällan har organisationens företrädare goda kontakter med partikollegor i riksdagen och organiserar hearings, en av branschens nyare kommunikationsformer.

En gemensam nämnare för det informationsmaterial som tas fram är nedvärderingen de samhällsekonomiska kalkyler som görs. Skälet är att önskeprojekten ofta kostar mycket att bygga och har ett i förhållande till kostnaderna begränsat antal framtida resenärer och godskunder, dvs. de är samhällsekonomiskt olönsamma. Ett återkommande påstående är att kalkylerna systematiskt underskattar projektens samhällsnytta, ofta genom att hänvisa till närmast metafysiska tillväxteffekter.

Det material som lobbyisterna låter ta fram innehåller sällan information som bidrar till att projektens utformning kan anpassas för att spara pengar utan att allt för mycket minska nyttan av projekten. Tvärt om; det finns gott om exempel på projekt för vilka principbeslut fattats och där lokala politiker ställer hårda krav på anpassningar av utförandet för att bättre passa de egna intressena. En artikelserie i Göteborgsposten sommaren 2012 om tillkomsten av de stora investeringar i Göteborgsregionen som nu håller på att genomföras ger en lysande illustration av detta.

I de egna väljarnas ögon kan ett lokalt och regionalt engagemang i form av tid och resurser för att öka stärka regionen framstå som ett uttryck för handlingskraft. Men en betydande mängd resurser förbrukas till minimal samhällsnytta. Lobbygruppernas verksamhet ger därför en god illustration av public-choice teori dvs. att även aktörer på den politiska marknaden drivs av självintresse, vare sig de är väljare, politiker, lobbyister eller byråkrater.

Av referenserna i fotnot 1 framgår bland annat att regeringens stöd bland väljarna i den region där projekten genomförs är en viktig förklaring till de prioriteringar av infrastrukturinvesteringar som görs. Lobbygruppernas agerande bidrar till ett sådant mönster.

Höghastighetsbanor i Sverige

Medan flertalet lobbygrupper agerar för att få del av den investeringsram som regeringen fastställt, har lobbyarbetet för höghastighetsbanor i Sverige sett ut på ett annat sätt. Staten i form av både den förra och den nuvarande regeringen har finansierat den så kallade Sverigeförhandlingen som bland annat aktivt arbetat för investeringar i spår för höga hastigheter. Av slutrapporten från december 2017 framgår att det stora engagemang som kommuner och regioner belägna utefter den tänkta sträckan visat under processen inte matchas av deras vilja att bidra till projektets finansiering. Av rapporten framgår också att planeringsramen på 333 miljarder inte skulle räcka för att bygga höghastighetsbanor.

”Industrin” (tillverkare och operatörer) har ofta en tillbakadragen roll i det lobbyarbete som beskrivits. Ett skäl kan vara att man inser att det inte är nödvändigt att dansa kring den penningsäck som regeringen ställt i utsikt. Men i en debattartikel i Dagens Industri (16 februari) som undertecknats av SJ AB, företrädare för tillverkare och en fackföreningsrepresentant framhålls att planeringsramen bör utvidgas genom lånefinansiering av höghastighetsbanor. Man menar att detta är motiverat eftersom”… den offentliga skulden (skulle) öka med några procentenheter.”

Trafikverket har visat att samhällsnyttan är mindre än häften av investeringskostnaden. Det förhållande att finansieringsformen är irrelevant för denna bedömning behandlas inte i artikeln.

Policyåtgärder

I flera EU-länder har kalkylresultaten betydelse för att välja vilka av ett antal lönsamma projekt som ska genomföras.[2] Ett exempel är Englands beslutade investeringen i High Speed Rail 2. Idealt skulle en minister i Mose efterföljd[3] stiga ner från Rosenbad och släcka alla fromma förhoppningar från dem som vill att deras egna (olönsamma) projekt bekostas över det allmännas budget. Eftersom det är mindre troligt att detta ska inträffa finns det skäl att öka sannolikheten för att de investeringar som har bäst förutsättningar att bidra till samhällsnyttan ges hög prioritet.

En enkel förändring av framtida planeringsprocesser är att riksdagen i processens inledningsskede avstår från att fatta ett formellt beslut om en planeringsram. I praktiken har rambeslutet ingen annan betydelse än att ge Trafikverket en bild av vilka resurser som kan komma att finnas tillgängliga. Sist och slutligen är det riksdagens årliga behandling av budgeten avgör hur många av de projekt som står på tur som faktiskt får medel för att påbörjas.

En andra förändring är att regeringen avstår från att peka ut projekt som utan ytterligare analys ska genomföras, för att i stället identifierar de problem som behöver hanteras genom att bygga nya vägar och järnvägar. Jämfört med idag ökar detta Trafikverkets möjligheter att hitta goda lösningar på problem med otillräcklig kapacitet etc. Den prioriterade lista som går på remiss behöver inte, som idag, ange hur mycket medel som varje år behöver avsättas för vilka projekt. Regeringen beslutar om rangordningen i planen vilket garanterar en politisk kontroll både i processens inledning och avslutning.

Kommuner och län måste kunna planera sina delar av samhällsbygget med tillräcklig framförhållning. Detta ger lokala och regionala intressenter motiv för att kunna argumentera för projekt i sitt närområde. De stora belopp som idag utlovas i rambeslutet i kombination med processens allt mer publika karaktär har gett lobbygrupperna ökat utrymme för att påverka de slutliga prioriteringarna. Det är inte självklart om detta beror på starkare lobbygrupper eller på att politiken på nationell nivå i större utsträckning ger utrymme för lobbying.

Oavsett svaret på den frågan kan regeringen, för det tredje, också instruera Trafikverket att aktivt leta efter samhällsekonomiskt lönsamma sätt att hantera framtidens utmaningar, något som inte sker i dag. Detta skulle ge lobby-grupperna anledning att medverka i arbetet med att hitta billiga lösningar på utmaningarna för att öka sannolikheten för att de egna hjärtebarnen ges hög prioritet. Därmed kan lokala och regionala intressen aktivt bidra till smartare projekt samtidigt som transparensen hos de beslut som fattas förbättras.

 

PS Den 25-26 april genomförs en Cost Benefit Analysis workshop i Stockholm

[1] Jfr. Andersson, H., L. Hultkrantz, G. Lindberg och J-E. Nilsson (2018). Economic Analysis and Investment Priorities in Sweden’s Transport Sector.  Journal of Benefit-Cost analysis; Eliasson, J., Börjesson, M., Odeck, J., & Welde, M. (2015). Does Benefit–Cost Efficiency Influence Transport Investment Decisions? Journal of Transport Economics and Policy (JTEP), 49(3), 377-396. Nilsson, J.-E. & Jussila Hammes, J. (2016). The allocation of transport infrastructure in Swedish municipalities: Welfare maximization, political economy or both? Economics of Transportation, 7, 53–64.

[2] Påståendet baseras på samtal med kollegor. Eftersom formella referenser saknas är formuleringen avsiktligt vag.

[3] Wikipedia gör följande sammanfattning: “Berättelsen om guldkalven är ett exempel på vad som menas med avgudadyrkan. I Gamla Testamentet, Andra Moseboks 20 kapitel, sägs att man inte ska ha någon annan gud vid sidan av Gud och fortsätter med att förbjuda avbildning. I Andra Moseboks 32 kapitel beskrivs hur Mose fick ta emot de tio budorden på Sinaiberget av Herren. Medan Mose varit uppe på berget bad folket Aron att göra en bild av deras Gud som de kunde tillbe. Aron tog då folkets smycken och göt en kalv i guld. Därefter offrade man till kalven och dansade till dess ära. När Mose kom ner från berget blev han bestört och brände den gjutna kalven och malde den till stoft.”

Comments

  1. Lars Soold says:

    Du skriver att lobbygrupperna för olönsamma projekt bygger sin argumentation på en stark lokal opinion.
    För ett av de större projekten, Västlänken, som är mycket olönsam, stämmer inte detta alls. En majoritet av göteborgarna är emot projektet och en ytterligare fjärdedel är utan åsikt.
    Detta enligt SOM institutet.
    De politiska och industriella lobbyister, och även ministrar, som verkar för denna lösning gör det alltså både i strid med de transportpolitiska målen och opinionens åsikt.

  2. Martin says:

    Det finns mycket klokt i texten ovan.

    Något som inte tas upp är ju att vi hade en oberoende och kompetent myndighet som tog dag i sådana här frågor (SIKA), men den lades ner (antagligen eftersom den var för obekväm).

    En allt större del av infrastrukturinvesteringar verkar styras av kortsiktig politiska hänsyn. Alla blixtsnabba svängningar i åsikter kring höghastighetsbanan de senaste åren tyder ju på det. I Sverigepaketet så motiverades dessutom mängder av infrastrukturinvesteringen, i en helt oberoende fråga kring bostadsförsörjning, utan tydlig motivation. Bostäderna skulle nästan utan undantag byggas ändå (för bostäder i Stockholm), eller saknar helt koppling till infrastrukturprojektet i frågan (t ex bostäder kring höghastighetsbanor).

    Inlägget har helt rätt i att det finns en tydlig brist på nyktra och långsiktiga planer för infrastrukturinvesteringar, med fokus på mindre projekt i Sverige. Man blir ju till exempel deprimerad med hur dåligt utredda/motiverade alla nuvarande T-baneutredningar är, och hur större regionala planer helt saknas, när man jämför med tidigare utbyggnader av spårinfrastruktur i Stockholm.

    • Lars Soold says:

      Intressant med avsaknad av regionala planer.
      Det är samma sak i Västsverige.
      Här har politikerna, mot riksdagens beslut 2009, beslutat om tunnel under centrala Göteborg utan att lösa problem med järnväg på väg in till Göteborg.
      Det gör nu att man planerar att bygga en järnväg på 8km i tunnel i 6km med i praktiken en ny station dit få människor reser för minst 30 miljarder kronor.
      Men utan att de omkringliggande järnvägarna byggs ut så ger denna byggnation ingen ökad kapacitet mot idag. Men för järnvägarna till och från Göteborg finns inga pengar anslagna.
      Alltså minst 30 miljarder, mycket svår framkomlighet i 10år och stora utsläpp utan ökad kapacitet.
      Så planerar man i Västsverige.

  3. Per Karlsson says:

    En bidragande orsak till att icke-lönsamma projekt prioriteras före mer lönsamma är medfinansiering. Detta har uppmärksammats av Riksrevisionen (https://www.riksrevisionen.se/rapporter/granskningsrapporter/2011/medfinansiering-av-statlig-infrastruktur.html)
    Ett tydligt exempel är den mycket omdiskuterade tågtunneln Västlänken, som togs med i det västsvenska paketet efter överenskommelse om medfinansiering, vilket i sin tur innebar att trängselskatt infördes i Göteborg. Västlänken har en NNK på -0,47

    • Anders Bergquist says:

      Geografin spelar roll här. Den regionala medfinansieringen innebär att regionalt lönsamma projekt genomförs även om de inte är nationellt.
      En korrekt genomförd cb-kalkyl kan visa att alla projekt i Sverige är olönsamma eftersom det är lönsammare att investera i Indien

  4. Anders Bergquist says:

    Jag delar inte entusiasmen för samhällsekonomiska kalkyler. Det finns stora metodologiska och teoretiska problem med dem. Några exempel:
    1. Hur mäter vi framtida preferenser? Beteendeekonomisk forskning visar att individers preferenser förändras över tiden. Det blir problematiskt om vi använder dagens preferenser och beräknar framtidens utifrån dessa. Idag är jag inte bered att betala mycket för att minska klimatutsläppen, men om 20 år är jag bered att idag betala mycket för att slippa se mitt hus flyta iväg.
    2. Går det att konstruera den sociala välfärdsfunktion som krävs för att beräkna samhällsnyttan? Det är erkänt svårt att härleda den från de individuella nyttofunktionerna.
    3. Det finns en tendens till att högavlönades preferenser övervärderas då de kan värdera, betala, mer för sina nyttor.
    4. Framtidens samhälle har lika mycket med politisk vilja som ekonomisk effektivitet. Infrastrukturen bygger dessa förutsättningar och investeringarna kan därför inte jämställas med hur företag förväntas göra investeringar. Då hade vi kunnat byta ut riksdagen mot en dator.

  5. Michael Cocozza says:

    Det är inte förvånande att man kommer fram till att en statlig investering i höghastighetsbanor är olönsam när man använder en real diskonteringsränta om 3,5%.
    Det är ett högre avkastningskrav än vad marknaden idag ställer på en investering i en hyresfastighet.

    Att vi verkar ha en ny normalitet vad gäller långa räntor verkar ha gått Trafikverket och de som sysslar med samhällsekonomiska kalkyler förbi.

    Om man kompletterar beslutsunderlaget med en statsfinansiell kalkyl blir bilden en annan. Då har vi en statlig realränta om -0,6% på 20 års sikt och multiplikatoreffekter på 1,5., vilket innebär att statens nettokostnad blir väsentligt lägre än de 230 mdr Trafikverket räknar med. Negativa långa realräntor innebär en obalans i ekonomin som måste mötas med betydligt högre lånefinansierade offentliga investeringar i infrastruktur. För övrigt, Var i de samhällsekonomiska trafikkalkylerna finns den potentiella kostnaden med finansiella obalanser som de låga realräntorna kan komma att medföra?

    Ja, jag är medveten om att det finns mer lönsamma projekt i Stockholmsregionen.
    Mest lönsamt blir det i de samhällsekonomiska kalkylerna om vi alla flyttar till
    Stockholm.

  6. Jan-Eric Nilsson says:

    Två kommentarer till min betraktelse kring guldkalven innehåller resonemang som ofta återkommer i diskussionen kring resultaten av samhällsekonomiska kalkyler. Anders Bergquist menar att samhällsekonomiska kalkyler är förenade med stora metodologiska och teoretiska problem. Detta är förvisso korrekt och har behandlats i många välfärdsteoretiska analyser genom åren. Ett exempel är Johansson & Kriström 2015.

    På ett praktiskt plan är det också rimligt att lägga mindre vikt vid kalkylresultat som under vissa antaganden indikerar lönsamhet och under andra att projekten är olönsamma. Många kalkylresultat är emellertid robusta, dvs. projekten är under de flesta rimliga förutsättningar klart (o-)lönsamma. Sådana resultat finns det anledning att sätta större tilltro till.

    En annan aspekt på resultaten av samhällsekonomiska kalkyler handlar om alternativ: Vilket förfarande ska man använda om man inte är ”entusiastisk” över kalkylmetodiken? Många av de metodologiska invändningar som görs är generiska och måste hanteras oavsett vilket förfarande som används för att jämföra olika sätt att använda offentliga medel.

    Denna aspekt är också nära kopplad till frågan om transparens. De folkvaldas uppgift är att fatta beslut om framtidens investeringar i infrastruktur. Men det finns ett allmänintresse kopplat till att förstå varför vissa projekt hamnar på prioriteringslistan medan andra hamnar utanför. Eftersom alla projekt konkurrerar om samma knappa resurser och alla (inom infrastruktursektorn) är till nytta för resenärer och godskunder är det ett rimligt önskemål att kunna förstå hur dessa kostnader och fördelar vägs samman för att på denna grundval kunna diskutera fattade beslut.

    Michael Cocozza lyfter fram den diskonteringsränta som används i svenska kalkyler (3,5 procent) och menar att denna är allt för hög, inte minst i ljuset av statens låga lånekostnad. Att fatta beslut med konsekvenser långt fram i tiden på basis av dagsaktuella räntor är i sig tveksamt. Inlägget pläderar också för att komplettera samhällsnyttan av en investering i höghastighetståg med dess multiplikatoreffekter. Det är emellertid inte säkert att de multiplikatorer som kan uppstå till följd av makroekonomiska interventioner är möjliga att överföra till mikroanalyser av enskilda investeringar.

    Men framför allt är det betydelsefullt att återföra också diskussionen kring lämplig diskonteringsränta till den omfattande litteraturen på området. En aspekt är att en låg diskonteringsränta är av betydelse för att kunna motivera åtgärder för att minska utsläppen av koldioxid (Tol 2018 är ett nytillkommet exempel på denna diskussion). Det finns också argument för en väsentligt högre kalkylränta än den som används idag. Offentliga investeringar, exempelvis i infrastruktur, är förenade med betydande risker vilket i sig talar för en väsentligt högre ränta än den som används i Sverige (Weitzman 2013). Motsvarande diskussion förs av Hultkrantz et al (2014).

    Hultkrantz, Lars, Niklas Krüger och Panagiotis Mantalos (2014).Risk-adjusted long term social rates of discount for transportation infrastructure investment. Research in Transportation Economics 47, sid 70-81
    Johansson, Per-Olov, Bengt Kriström (2015). Cost-Benefit Analysis for Project Appraisal. Cambridge UP.
    Tol, Richard (2018). The Economic Impacts of Climate Change. Review of Environmental Economics and Policy, Vol. 12, issue 1, pp 4-25.
    Weitzman, Martin L (2013). ”Tail-Hedge Discounting and the Social Cost of Carbon.” Journal of Economic Literature 51(3): 873-882

  7. Michael Cocozza says:

    Jan-Eric Nilsson skrev på DN-debatt i fredags tillsammans med några andra ekonomer:

    ” Men ”gratisluncher” finns inte. Antingen blir projektet en gökunge som
    tränger ut lönsamma järnvägsinvesteringar eller också tas pengarna från
    andra angelägna utgiftsområden”.
    https://www.dn.se/debatt/hoghastighetstag-dalig-affar-for-samhallet-och-klimatet/

    Om svenska staten kan placeras obligationer i utlandet omfattande 230mdr med en 30 årig löptid,
    till en negativ realränta om -1% , samtidigt som multiplikatoreffekten är 1,5 då är investeringen så gott
    som självfinansierad, slutsats hämtad från IMF:

    “Debt-financed projects could have large output effects without increasing the
    debt-to-GDP ratio, if clearly identified needs are met through efficient
    investment. In other words, public infrastructure investment could pay for itself
    if done correctly”.
    http://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/Legacies-Clouds-Uncertainties

    Så visst finns det möjlighet att göra bra affärer( dvs gratisluncher) även för den svenska staten. Vi
    har ekonomiskt utrymme för att göra såväl de höglönsamma som de mindre lönsamma infrainvesteringarna.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google+-foto

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s