Hur ska Sverige bäst hantera sina mineraltillgångar? Hur ska man se på den grundläggande äganderätten? Finns det anledning att hantera denna sektor annorlunda än andra sektorer eller är det en industri som vilken som helst? Det finns många viktiga frågor som rör hanteringen av svenska mineraltillgångar och som ofta skapar starka känslor och en polariserad debatt. I en ESO rapport skriven av Daniel Spiro och mig själv försöker vi lyfta och redan ut några avvägningar som främst rör beskattning och eventuell fondering. Rapporten presenterades i torsdags då vi också skrev en DN-debatt artikel på temat. Presentationen var en intressant tillställning som illustrerade svårigheten med att nå ut med ett budskap till dem som redan i förväg tror sig veta vad man kommit fram till. Förhoppningsvis ska nedanstående rätta till några av dessa missförstånd.
Vår utgångspunkt i rapporten är att mineraltillgångarna är hela den (nuvarande och framtida) svenska befolkningens gemensamma egendom. Statens uppgift, som företrädare för detta allmänintresse, är att hantera mineraltillgångarna i syfte att maximera den totala samhällsnyttan. Ser man det så så är inte utvinning av denna råvara att likställa med vilken industri som helst. Huvudskillnaden ligger i det som kallas “mineralränta” (mineral rents) och som enligt vår utgångspunkt alltså tillhör oss alla. (se sid 23-25 i rapporten för en kort motivering till detta).
Mot bakgrund av detta försöker vi sedan illustrera olika sätt på vilka staten kan få del av vinsterna från mineralutvinningen. Naturligtvis blir en modell av detta mycket stiliserad och här verkar också de största missförstånden dyka upp. Vi går igenom olika alternativ (auktion av rättigheter, royalty, vinstskatt, “super-tax” etc.) och illustrerar fördelar och brister. (Jag går inte igenom några detaljer här men den intresserade kan själv läsa sidorna 26-37 i rapporten. Se också följande översikt av Diderik Lundh). Kontentan av denna genomgång är att alla varianter av beskattning vare sig de är fixa avgifter, skatt på vinst, eller skatt bara på mycket hög vinst, påverkar det förväntade värdet negativt. Förespråkar man sådana alternativ måste man bilda sig en uppfattning om hur stora dessa negativa effekter är och vilken effekt det skulle ha på aktivitet etc. Men vi illustrerar sedan också hur en kombination av skatt och subvention kan användas för att införa ett helt incitamentsneutralt system där de negativa utfallen subventioneras i samma utsträckning som de positiva beskattas (se också t ex denna artikel). Ett sådant system fungerar som en försäkring där staten tar en del av risken genom att subventionera negativa utfall men tar i gengäld betalt i form av skatt på positiva utfall. Ett sådant system är precis vad man infört för oljeletning och utvinning i Norge.
I en bransch som kännetecknas av mycket stor osäkerhet och behov av stora investeringar i tidiga skeden så skulle man tro att ett sådant system framstår som intressant, åtminstone i relation till andra skatte- eller avgiftsalternativ. Men på presentationen av rapporten indikerade reaktionerna från både industrins representanter och Näringsdepartementet att man missförstått vad ett sådant system faktiskt skulle innebära.
Till att börja med kan man inte annat än undra vad Näringsdepartementet i sin kommentar till rapporten menar med “Den kraftigt höjda beskattning som föreslås i rapporten riskerar att slå mycket hårt mot framtida jobb och tillväxt.” Det föreslås nämligen ingen särskild nivå på beskattning överhuvudtaget så vad den “kraftigt höjda nivån” syftar på är oklart. Men framförallt så visar vi faktiskt just att det finns möjligheter för staten att få intäkter från sektorn som inte negativt påverkar incitamenten.
Vidare verkade man tro att resonemanget bygger på att man subventionerar prospekteringsföretag men inte gruvbolagen som i slutändan utför brytningen. Både branschorganisationen Svemins VD Per Ahls kommentar och Näringsdepartementet är explicita i att framföra detta som ett argument mot kombinationen av skatt och subvention. Detta är ett missförstånd. Poängen med ett sådant system är att man subventionerar alla led i processen från början till slut. Om olika företag i praktiken utför olika moment har inget med saken att göra. Naturligtvis påverkar det det praktiska implementerandet, vars svårigheter absolut kan diskuteras, men inget annat.
Det poängteras också i kommentaren till rapporten från Näringsdepartementet att det finns viktiga skillnader mellan Norsk oljehantering och den svenska mineralsektorn, framförallt vad rör storleken på respektive sektor. Det skriver vi också (med viss emfas) i rapporten. Det finns dock även en rad viktiga likheter. Båda handlar om hanteringen av en gemensam resurs, där prospektering och utvinning är förknippade med mycket stora initiala kapitalkostnader och hög osäkerhet om utfallet. Men framförallt har giltigheten i resonemangen om ett kombinerat skatte- och subventionsprogram inget med sektorernas storlek att göra.
Det finns många möjliga invändningar mot att införa ett system av subventioner och skatter där staten i slutändan tar en del av risken. På många sätt är till exempel en extra vinstskatt på höga vinster enklare (en s.k. super-tax har man nyligen infört t ex i Australien och Kanada). Men det skulle vara tråkigt om förslaget inte diskuteras utifrån sina faktiska för och nackdelar utan utifrån en felaktig föreställning om vad det handlar om. Speciellt tråkigt är det när de principiella resonemangen avfärdas som teoretiska spetsfundigheter utan förankring i verkligheten. Vår målsättning med rapporten var att lyfta viktiga principiella resonemang i en debatt som annars är mycket polariserad mellan dem som tycker att vi inte ska ha gruvor överhuvudtaget och de som ser allt utom dagens förhållanden som ett hot mot näringen. Att Näringsdepartementet så kategoriskt avfärdar sådant som verklighetsfrånvända abstraktioner är anmärkningsvärt.
Ekonomistas 
Det är synd att statlig prospektering och produktion diskuteras så kort i artikeln. Det är faktiskt inte uppenbart att den “potentiella nackdelen med statlig prospektering skiljer sig
inte från de problem som återfinns i all statligt driven verksamhet”. Gruvnäring är ju som ni påpekar inte som andra näringar.
Eftersom gruvbrytning har fullständigt gigantiska negativa externaliteter är det en bransch som måste vara reglerad. Vid gruvbrytning står som ni skriver olika nationella intressen mot varandra. Ni skriver att “Det finns även en rad problem med att staten i egenskap av
lagstiftare själv agerar på en marknad där dess huvudsakliga uppgift
är att besluta om reglerna.” Om gruvbrytning alltid är reglerad, och det alltid görs överväganden mellan olika nationella intressen, och hela syftet med att tillåta brytningen överhuvudtaget är att ge nuvarande och framtida medborgare del av intäkten, är det då ett problem att staten också agerar på marknaden? Med den utgångspunkt som ni målar upp, att mineralerna tillhör alla landets invånare samt framtida generationer, vilket intresse har staten som kan ställa till det? Och på vilket sätt blir problemet mindre av att det tillkommer ytterligare intressenter? Ni skriver vidare att “Det finns också risk att politiker blandar in andra överväganden än de rent affärsmässiga i beslut om verksamheten.” Men gruvnäring är en verksamhet där politiker med nödvändighet måste blanda in andra överväganden än de rent affärsmässiga.
Även om det skulle vara så “att incitamenten för effektivitet eventuellt inte är lika starka som
inom privat ägd verksamhet.” är det verkligen ett så stort problem vid just mineralbrytning, där en ändlig resurs plockas ut ur naturen? Det blir det väl bara om den statliga verksamheten blir så ineffektiv att de vinster som skapas för medborgarna blir mindre än om privata aktörer tillåts. Finns det något skäl att tro att staten skulle vara så ineffektiv? Presterar LKAB så mycket sämre än de privata aktörerna?
Expropriering är vad jag tänker på när jag läser ditt inlägg. Bara staten gör det så spelar det ingen roll på vilket sätt det sker, vilket får mig att tänka på fartygskyrkogårdarna vid Murmansk.
Hur kan staten expropriera något staten redan äger?
@Jonas
Språkligt går det att tolka på många sätt. Att uppmuntra till statlig prospektering är för mig expropriering av av något som i dagsläget även privata företag får ägna sig åt. Som ett ifrågasättande om en stat både ska vara aktör på en marknad och samtidigt agera på samma marknad. Ett sätt som att påvisa absurditeten att använda en data för att göra generaliseringar. Ineffektiviteten kan även infinna sig i trovärdigheten att beslut fattas för att ekonomiskt gynna statliga företag för att på så sätt dölja för väljarna de riktiga skälen.
Äger staten markägares mark?
Tycker hela idén med att en markägare bara äger översta metern eller så av sin mark är otroligt märkligt. Jag äger min mark så långt ner det är relevant för mänsklig verksamhet, punkt slut. Dessutom äger jag luften ovanför, även det så länge det är relevant (det är sällan relevant att disponera luften 10 000 meter upp, alltså kan flyget fortsätta verka som vanligt).
@Kalle. Mycket märklig definition av “expropriering”; att staten ägnar sig åt något som ÄVEN privata företag får ägna sig åt. Självklart finns välkända problem med t ex effektivitet i statlig (och annan) verksamhet men detta har inget med expropriering att göra.
@lg märkligt eller inte. Det är i princip bara i USA som inkluderar mineralägande som en del av markäganderätten. I andra länder har stater på olika grunder möjlighet att bestämma om utvinning även på privat mark. Vad som samhällsekonomiskt är att föredra kan diskuteras men helt klart är att det är inte entydigt mest effektivt att ha ett amerikanskt system i detta avseende.
JR: Effektivt för vem? Man kanske inte vill drabbas av de negativa externaliteter gruvdrift medför, till mer eller mindre vilket pris som helst. Expropriering i det läget är synnerligen ineffektivt.
lg, det är riktigt, och också något som framförs i många sammanhang av samer att man vill inte ha gruvdrift alls på grund av negativa externaliteter. Det vanligaste i dessa sammanhang är dock att staten försvarar företags rättigheter. Sen är det fortfarande oklart vad du menar med expropriering…
Jag menar att någon (via staten) utnyttjar markägares mark utan markägarnas godkännande.
Vad gäller samerna skulle nog deras åsikt ändras påtagligt om staten slutade subventionera en livsstil som inte utvecklats sedan järnåldern.
@Jesper Roine
Jag ser det inte som en definition, men det var ett ord som sammanfattade min tolkning av inlägget. Det är ungefär som de som kallar förslaget om stiftelser för högskolor och Universitet för privatisering. Samtidigt så klarar de inte av att förklara vad som i dagsläget skiljer Chalmers samt handelshögskolorna i Stockholm och Jönköping åt från andra lärosäten, allt som oftast känner de inte ens till att dessa lärosäten är stiftelser.
Dessutom, meningen:
“Det blir det väl bara om den statliga verksamheten blir så ineffektiv att de vinster som skapas för medborgarna blir mindre än om privata aktörer tillåts”
är för mig en tydlig indikation på att tills ineffektivitet bevisad så borde det bara tillåtas statlig prospektering. Vad skiljer det egentligen från förstatligande av hela sektorn?
David, jag vet inte om jag håller med om att vi är så väldigt negativa till statlig inblandning genom t ex LKAB. Vi skriver ju tvärtom att vi tycker det verkar vara ett utmärkt fungerande framgångsrikt företag som mycket väl skulle kunna spela en mer aktiv roll (precis som Statoil gör i Norge). (Se speciellt sid 57 i rapporten).
Vad gäller “exproprierings-kommentaren” så förstår jag inte vad du menar om detta är vad du får ut av inlägget. Hela vår poäng är att det är viktigt att ha en lagstiftning som reglerar verksamheten på ett sätt som gör att det inte uppstår situationer som i efterhand gör det politiskt svårt att undvika expropriering. Det handlar som Jonas poängterar i grunden om en gemensam resurs som staten beslutar om. Den strikta äganderätten är komplicerad men principerna slås fast i en rad internationella överenskommelser (se sid 35 i rapporten). I en artikel sammanfattas det hela så här av två kända resursekonomer: (Collier och Venables, 2008): ”Being natural, the
ownership rights to these assets must be assigned socially: for practical purposes
government has custodial rights on behalf of citizens who are collectively the owners.
Government must manage the natural assets in its custody in such a way as to maximize
their value to citizens […]
Click to access ManagingtheExploitationofNaturalAssets.pdf
På vilka principiella grunder menar du att mineraltillgånger är en gemensam resurs? Det är ju inte så att de går upp i rök den dag de är brutna. Istället återvinns de förmodligen så småningom.
Nej, ingen har sagt att de går upp i rök när de brutits. Däremot har de i det läget blivit en vara (med mer eller mindre väldefinierad äganderätt). Det är bara i det första läget när det bryts som frågan om vem som äger resursen aktualiseras. Har skiljer sig som sagt synen åt mellan länder. I USA ägs mineral av markägaren, men så är inte fallet i de flesta länder, där den betraktas som gemensam (med lite olika konsekvenser för hur den hanteras).
Den reaktion från Näringsdepartementet du refererar är inte ovanlig. Vad som är svårare att genomskåda är förklaringen: Man vill inte förstå eftersom det skulle innebära att man kan tvingas till en politiskt svår diskussion; eller man är så svagt bemannad att det faktiskt inte finns någon på det aktuella departementet som har förmåga att förstå och föra en diskussion.
Det är lite underligt att ni inte diskuterar det faktum att mineraltillgångarna inte geografiskt samvarierar med befolkningen. Att då hävda att mineraötillgångarna är hela svenska folkets egendom kan, försiktigt uttryckt, uppfattas utmanande om det inte kombineras med en aktiv regionalpolitik.
I en tid av inte helt lyckade europeiska överstatlighetssträvanden och möjlig oljetopp, vore det ganska rimligt att beakta risken för separatism när skillnaden mellan befolkningstäthet och naturtillgångar är så stor som den är i Sverige. Ännu mer i Europa.