I den nationalekonomiska forskningen om vinstbeskattning i internationellt verksamma bolag finns ibland ett förenklat, tendentiöst språkbruk och diskutabla antaganden. Länder med låga bolagsskatter beskrivs regelmässigt som ”skatteparadis”, företag som flyttar sina huvudkontor dit är ”fuskare”, och skattebortfallsberäkningar tar sällan hänsyn till att skattens nivå påverkar skattebasens storlek. Det finns inte mycket kritisk diskussion bland andra forskare om dessa tendentiösa inslag. I detta inlägg diskuterar jag dessa problem.
Den ekonomiska globaliseringen som inleddes på 1980-talet har ökat utländska direkt- och portföljinvesteringar samt gjort att vissa företag har flyttat sina huvudkontor till andra länder.
Att beskatta kapital i en internationaliserad ekonomi är svårt eftersom kapitalets rörlighet gör det lätt för dess ägare att undvika höga skatter.
Nyligen har OECD, G20 och EU föreslagit ett nytt ramverk för bolagsbeskattning i syfte att minska risken för negativ skattekonkurrens mellan länder. I ramverkets ”första pelare” ska multinationella företagsvinster beskattas mer i de länder där deras försäljning huvudsakligen sker. En ”andra pelare” utgörs av en global bolagsskatt, som i nuläget ligger på 15% och som endast ska betalas av de allra största multinationella bolagen. Inga formella beslut är dock ännu fattade.
En rad nationalekonomiska studier undersöker företagsbeskattningen i olika länder och hur skatteintäkterna påverkas av att företag byter skattehemvist (se t ex här, här, här, här, här, här). Dessa studier innehåller ofta viktiga bidrag eftersom de presenterar nya data och jämför skattesystem i olika länder. Men återkommande präglas studierna av ett språkbruk som kan förefalla tendentiöst och vissa beräkningsantaganden kan ifrågasättas.
I det följande ger jag tre exempel på de enligt mig slarviga språkbruket och problematiska antaganden. Diskussionen hålls på ett översiktligt plan och blir därför tyvärr en smula svepande. En grundligare och mer nyanserad diskussion hade varit önskvärd, men den får bli föremål för senare undersökningar.
Exempel nr 1. Beräkningar av skattebortfall tar sällan hänsyn till att bolagsskattens nivå påverkar företagens agerande och vinstens storlek. Ett antal studier beräknar hur mycket bolagsskatt som rika länder går miste om på grund av att deras företag väljer att beskatta sin vinst i ett lågskatteland. I de flesta fall används rapporterad vinst i lågskattelandet och sedan beräknas skillnaden i skatteintäkt genom att använda låg- och högskatteländernas nominella bolagsskattesatser. Få av dessa studier tar hänsyn till att företagens förmåga eller vilja att betala skatt minskar ifall de skulle beskattas tillfullo i högskattelandet.
Det finns en omfattande forskningslitteratur som visar att bolagsskatter påverkar både vinster och omsättning (t ex här, här). I korthet talar mycket för att en högre skatt leder till minskade beskattningsbara vinster. En enkel bild av detta samband är att bolagsskattesatsen i OECD har sjunkit med en tredjedel sedan 1990 medan bolagsskattens intäkter som andel av BNP inte har minskat (se t ex detta blogginägg). Minskade vinster kan även uppstår till följd av ökade administrativa kostnader som EUs nya bolagsskattereglerna kan medför, vilket nyligen poängterades av en svensk statlig utredning.
Följden av att inte beakta skattebasens känslighet för skattesatsens nivå är att forskningsstudierna riskerar överskatta skattebortfallets storlek, och därmed också ökningen i skatteintäkter som en högre beskattning skulle medföra. Exakt hur stor överskattningen är kan ingen veta säkert. Studierna av bolagsskattens känslighet antyder att effekterna kan bli betydande, och en studie hävdar även att felaktiga bokföringsmässiga har lett till grova överskattningar av skattebortfallets storlek (men studien har kritiserats här).
Exempel nr 2: Flera studier har ett tendentiöst språkbruk, som regelmässigt utmålar lågskatteländer som ”skatteparadis” och vissa företag som ”fuskare”. Att skatteparadis existerar och vissa företag skattefuskar är klart. Men det blir problem när forskningsstudier regelmässigt betecknar länder med relativt låg bolagsskatt som ”skatteparadis” (tax haven) trots att landet följer lagar och regler inom ramen för EUs gemensamma verksamhet.
Skatteparadis enligt OECD är länder med ”inga eller låga skatter, brist på effektivt informationsutbyte, brist på transparens och inget krav på betydande aktivitet.” Klasiska exempel på dessa är brittiska Jungfruöarna, Bermuda eller Cayman Islands. Men det blir problematiskt när europeiska länder såsom Irland och Luxemburg etiketteras som skatteparadis för att de har relativt låg bolagsbeskattning, trots att de följer EUs regler och lagar. Detta gäller numera även Schweiz, även om dess rapporteringskrav inte varit lite tydliga. Kritik mot detta språkbruk har funnits sedan flera år (läs t ex mer här), men trots det verkar inte forskningsstudierna upphöra med den förenklade och periodvis missvisande etiketteringen.
Liknande problem uppstår i skattestudiernas beskrivning av de företag som förlägger hela eller delar av sin verksamhet i länder med låg skatt. Företagen kallas för ”skatteplanerare” (tax planners, tax avoiders) eller rentav ”fuskare” (tax evaders, tax cheaters). Givetvis förekommer skatteplanering i multinationella företag. Men även mycket annat förklarar deras resursöverförningar. Det rör sig trots allt om internationellt verksamma företag, med försäljning och ibland även dotterbolag i flera länder. Vad som styr deras prioriteringar och aktivitetsflöden handlar ytterst om att skapa omsättning och vinst. Beslutet var huvudkontoret ska lokaliseras är givetvis mycket viktigt, och det beror på en lång rad kort- och långsiktiga faktorer, där bolagsskatten endast är en av dem. Att exempelvis flytta sin verksamhet till Irland kan motiveras av kvaliteten på infrastruktur, utbildad arbetskraft och nätverkseffekter.
Låt oss också vara på det klara med att skatteplanering, så länge den är laglig, inte är något konstigt eller felaktigt. Det är i själva verket en naturlig del i den kostnadsminimering som allt företagande, och självfallet även hushållens privatekonomi, innehåller. För multinationella företag finns även en internationell dimension att ta hänsyn till.
Exempel nr 3: Skattekonkurrens mellan länder beskrivs som ensidigt negativ, trots att den är en naturlig del av konkurrensen mellan länder och kan ha positiva effekter. Ett vanligt tema i forskningsstudier av internationell beskattning är att skattekonkurrensen utarmar resurser. Alla länder vill attrahera företag och arbetare som kan bidra till ländernas samhällsekonomi. Att sänka kapitalskatterna för att attrahera investeringar skapar en fördel enbart så länge som andra länder inte också sänker sina skatter. Det är enkelt att visa i en ekonomisk modell hur skattekonkurrensen kan leda till en tävling till botten, där ländernas sänkningar ger kortsiktig fördel och i slutändan har alla länder en skatt nära noll. Oron för denna tävling till botten är en viktig motivering bakom OECDs aktivism för en ny internationell bolagsbeskattning.
Men företag bryr sig givetvis inte enbart om bolagsskattens nivå. Om ett land förmår hålla bolagsskatten låg och samtidigt erbjuda fungerande infrastruktur, utbildad arbetskraft och stabilt regelverk signalerar det en välskött ekonomi. Dessutom finns andra skatter att ta hänsyn till. En låg bolagsskatt kanske också framtvingar effektivisering av andra skatter och utgifter. Det är svårt att i forskning fastslå olika faktorers betydelse för utländska investeringar. I denna studie av Irland antyds dock att både skatter och andra faktorer har varit betydelsefulla.
I stället för att enbart fokusera skattekonkurrensen negativa aspekter borde diskussionen därför även erkänna dess potentiella fördelar. Risken för destruktiv tävlan som utarmar länders resurser och försvagar demokratiska kontrollfunktioner är en realitet och motiverar internationellt samarbete även på skatteområdet. Samtidigt kan ett sunt konkurrensklimat mellan länder bidra till att hitta effektiva lösningar, stärka näringslivets tillväxtpotential och skapa incitament för att förbättra den offentliga sektorn.
Ekonomistas 
Tack för ett sansat inlägg om bolagsbeskattningen och dess konsekvenser.
Men det finns mer att säga om detta resursslukande självskadebeteende.
Se t.ex. niclasvirin.com/pillartwo.shtml
niclasvirin.com/denglobala.shtml
niclasvirin.com/remisstillagsskatt.shtml
Tack Niclas för denna substantiella och intressanta kommentar.
Tack Niklas, denna debatt – om bolagsskattens vara eller inte vara vore mycket bra att få upp på den politiska agendan. Om man till exempel genomför en reform (likt Estlands) där de små skatteintäkter som bolagsskatten genererar vägs upp av ökad utdelningskatt på vinst-utttag vore mycket vunnet. 1. Den för samhället mycket stora nackdelen att det endast är stora oftast utländska jättar som kan planera och få ned sin verkliga bolagsskatt till 5-8%, medan små och medelstora inhemska bolag får betala full 20%-ig skatt skulle upphöra. 2. Den enorma mängd tid och kostnad som läggs ned på att optimera för bolagsskatt skulle kunna användas till produktivt arbete. Intressant med Estlands exempel, de verkar ha fattat galopppen och genomfört det på ett EU-politiskt smakfullt sätt där bolagsskatten ockulärt finns kvar men de facto är avskaffad.
Det är anmärkningsvärt att svepande och utan namngivna exempel utmåla forskare inom ett helt forskningsfält som tendentiösa. Vad gäller själva frågan så gäller den de externaliteter som uppstår i och med att vinster lätt kan flyttas mellan jurisdiktioner, utan koppling till de realekonomiska faktorer som gör att vinsterna uppstår. Att skattebasen är känslig för skattesatsen utgör det centrala argumentet för harmonisering.
Det är en grannlaga uppgift att uppskatta skattebasens kontrafaktiska respons i en värld med skatteharmonisering med hjälp av data från en värld utan sådan. Den översikt som länkas för att ge stöd åt argumentet att skattebasen är känslig finner också att skatteplanering är en viktig faktor. Den avslutas med orden: ”From a normative perspective, the outcomes provide an argument for a neutral tax treatment of incomes earned in different legal forms. Moreover, they offer an argument in favour of tax harmonisation if governments would seek to minimize fiscal spillovers via profit shifting and international investment distortion.”
Att bolagsskattens andel av BNP varit konstant trots att skattesatserna fallit kan bero på en mängd faktorer, från teknikaliteter i skattelagstiftningen till att vinsternas andel av BNP ökat. Det är oklart vad man egentligen lär sig av detta.
Att vinster flyttas till annan jurisdiktion än där de genereras är ett uttryck för ”skatteplanering”. Det är oklart vilket, om något, begrepp som skulle kunna beskriva fenomenet utan att inläggsförfattaren skulle finna det tendentiöst. Det är också välkänt att utrymmet att flytta vinster via manipulerad internprissättning är stort. Sådan är formellt olaglig men mycket svår att komma åt. I den utsträckning dylikt sker är det alltså helt korrekt att tala om ”skatteflykt” då det innebär att lagar och regler inte följs.
Att faktorer utöver skattesatser kan påverka företagens lokaliseringsbeslut är tämligen självklart. Men skatten påverkar och studien om Irland som länkas säger att ”our research results indicate that a competitive tax rate is a significant factor for attracting FDI to Ireland especially by investors from outside the EU”. Det betyder i sin tur att länder med i övrigt sämre fungerande infrastruktur och svagare företagsklimat kan locka till sig företag (eller åtminstone deras vinster) genom att sänka bolagsskatten.
Eftersom vi är nationalekonomer snarare än jurister framstår det som märkligt att beskriva skatteplanering som något oproblematiskt. Institutionell konkurrens i all ära men själva problemet är att dagens ordning möjliggör för företagen att plocka russinen ur den institutionella kakan. De behöver inte skatta i de länder som (bla via beskattning) upprätthåller en god infrastruktur som gör verksamheten möjlig.
Grundläggande teori säger att externa effekter ger upphov till distortioner som gör resursfördelningen mindre effektiv. Det är alltså frånvaron av harmonisering skapar distortioner och det är ingen slump att bolagsskatten inte är kommunal i ett land som Sverige. Även inom USA är, vad jag förstår, bolagsskatten baserad på omsättning just för att minska destruktiv skattekonkurrens mellan delstaterna. Om detta är rimligt inom länder så finns det naturligtvis starka argument för motsvarande i en globaliserad ekonomi. Sen är det lätt att konstatera detta och betydligt svårare att komma fram med bra lösningar. Att misstänkliggöra forskare som studerar frågorna framstår emellertid inte som särskilt konstruktivt.
Konkurrens är bra men just skattekonkurrens sker väl oftast inte på lika villkor mellan mkt små jurisdiktioner och större länder. Och när företag organiserar sig enbart för att minimera skatten kan det väl knappast ses som något välfärdsfrämjande.
Det alltför tendentiösa i skatteforskningen, enligt mig, är att det oftast är enbart tillväxteffekter och skatters ”skadlighet” som är i fokus. Så även i ditt projekt på IFN, vad jag kan se. Det är svårt att hitta studier som även väger in det faktum att lägre skattesatser leder till lägre skatteintäkter och mindre möjligheter för länder att finansiera tillväxtfrämjande utgifter. Om du har tips på sådana studier så tar jag gärna emot dem! 🙂
Åsa-Pia, skattelitteraturen är enorm och spänner över mer än ett sekel. Snart sagt alla teman finns representerade. Men du har såklart rätt i att det finns frågor som behöver beforskas ännu mera.
I detta inlägg talar jag dock enbart om den specifika gren inom skatteforskningen, som berör internationella aspekter på företagskatter, skattekonkurrens mellan jurisdiktioner och relaterade frågor om skatteplanering, undandragande, och fusk. I synnerhet gäller det studier som fokuserar på det nya BEPS-ramverket som OECD och EU har arbetat fram.
I denna forskningsgren finns just de tendenser som jag lyfter fram. Det förefaller som ett litet antal seniora forskare har satt ett tonläge och språkbruk som sedan juniora forskare anammar.
Mina exempel syftade till att påtala dessa tendenser och initera en kritisk diskussion om vilka begrepp och antaganden som forskare använder. En hel del av denna forskning har bidragit med viktiga insikter och nya resultat, så givetvis talar vi om en sammansatt bild full av nyanser.
Till sist vill jag tacka dig för att du lyfter fram mitt nya forskningsprogram på IFN, Skatter och samhälle! Vi kommer att belysa en rad aspekter av skatter och omfördelning i den svenska ekonomin. Vi vill bland annat studera skatters effekter på tillväxt, något som jag faktiskt tycker är relativt underbeforskat och där vi fortfarande saknar många viktiga pusslebitar. Därutöver kommer vi att hur skatter påverkar ojämlikheten samt beteenden hos företag och individer gällande såväl skatteundandragande som arbetsutbud och entreprenörskap. Hoppas att du kommer att finna dessa studier intressanta!
Jag kanske inte är helt optimistisk. 😉 Men det beror mest på att den svenska skattediskussionen har fastnat en del i att den högsta marginalskatten på arbete är den mest skadliga. Detta trots att det inte finns några svenska empiriska studier som visar på detta samt att vi har sänkt den skatten betydligt på senare år (med samma argument).
Tillväxteffekter av skatter kommer ju inte enbart av (begränsade) effekter på arbetsutbud (eller företagsinvesteringar) utan beror också av hur skattemedel används – till exvis utbildning eller infrastruktur. För att slippa utgiftseffekter krävs ju 100-%ig självfinansieringsgrad och det är ju inget man ser i de flesta studier, mig veterligen. Men det vore ju väldigt intressant om ni faktiskt beaktar helheten i era studier!
Bra att Daniel fortfarande skriver inlägg. Sen kan övriga skribenter tycka att det han skriver är ”anmärkningsvärt, svepande, märkligt” och annat dramatiskt, men det vore mer intressant om de istället kunde bidra med någonting konstruktivt genom att skriva egna inlägg på sin egen blogg.