Detta gästinlägg är en skrivelse till den parlamentariska utredningen om Riksrevisionen författad av John Hassler. Hassler är professor i nationalekonomi vid Institutet för internationell ekonomi på Stockholms universitet, f.d. ordförande i Finanspolitiska rådet, samt vetenskaplig rådgivare åt Riksrevisionen.
I kölvattnet av DNs granskning av Riksrevisionen har många haft synpunkter på Riksrevisionens uppdrag. En synpunkt som framförts är att Riksrevisionen inte bör granska frågor om samhällsekonomisk effektivitet eller att det uppdraget bör begränsas till vissa områden. T ex. menar professor Hans-Gunnar Axberger i sin utredning att Riksrevisionen inte borde tillåtas granska skattesystemet eftersom ”det framstår som en fråga mer tillhörande politikens område än revisionens område” (Axberger 2016). I det medskick som KU gjort till de tre tillträdande riksrevisorerna ställs också frågan hur en granskning av skattesystemet – som aviserades i Riksrevisionens granskningsplan 2015/2016 – kan ske utan att närmast partipolitiska överväganden behöver göras.
Nedan argumenterar jag för varför det är centralt att Riksrevisionen granskar effektiviteten i skattesystemet och hur det kan ske utan att revisionen träder in på en arena för partipolitiska överväganden.
Enligt regeringsformen och budgetlagen ska en hög effektivitet och god hushållning visas i statens verksamhet. Detta är ett uttryck för en grundsyn som innebär att medborgarna har rätt att kräva att staten handskas med skatteintäkter och andra resurser på ett ansvarsfullt sätt.
Statsbudgeten har både en intäkts- och utgiftssida. Lika viktigt som att granska att utgifterna hanteras på ett ansvarsfullt sätt är det att granska att skattesystemet fungerar bra. Ett dåligt utformat skattesystem genererar små intäkter i förhållande till de kostnader det skapar för medborgarna. Det kan också leda till en omfördelning mellan olika individer som inte ligger i linje med fastslagna fördelningspolitiska ambitioner. Att Riksrevisionen mot denna bakgrund inte skulle tillåtas granska om skatter tas ut på ett effektivt sätt torde inte ligga i linje med grundlagens eller revisionslagens intentioner. Det torde heller inte ligga i linje med Riksrevisorernas oberoende i valet av granskningar.
En ofta framförd grund för uppfattningen att Riksrevisionen inte bör granska skattesystemet är att skatter är en viktig politisk vattendelare och intimt förknippad med fördelningspolitiken, samt att Riksrevisionen inte ska vara en plattform för statliga tjänstemän att driva sina politiska uppfattningar. Det går förstås inte att utforma skattesystemet utan att ta ställning till värderingsfrågor. Frågan om vad som är ett rimligt totalt skatteuttag har uppenbara politiska dimensioner liksom frågan om hur stora de fördelningspolitiska ambitionerna bör vara. Men olika utformningar av skattesystemet är mer eller mindre effektiva för att uppnå politiskt fastslagna mål, inte minst fördelningspolitiska.
En analys av skattesystemets måluppfyllelse syftar till att göra en verklighetsbeskrivning, inte att ta ställning i värderingsfrågor. En sådan analys kan förstås få konsekvenser för den politiska debatten och även påverka besluten. Ibland tas detta som intäkt för att analysen är subjektiv och grundad på värderingar. Det är enligt min mening en felsyn.
Att skatterna har en central ställning i den politiska debatten är naturligt. Men den politiska diskussionen kan aldrig bli konstruktiv om det saknas gedigen kunskap om skattesystemets effekter på fördelning, effektivitet och tillväxt utan bara baseras på värderingar. Politik handlar om att värdera olika motstridiga mål. Sådana avvägningar kan sällan göras värderingsfritt oavsett om det handlar om beslut på statsbudgetens utgifts- eller inkomstsida. En analys av vilka mål som står i konflikt emot varandra och vilket utbytesförhållande som existerar mellan dem kan däremot göras utan värderingar och är nödvändigt för ett välunderbyggt beslutsunderlag.
Riksrevisionen är inte en myndighet under regeringen utan ligger direkt under Riksdagen. Därmed har Riksrevisionen en unik möjlighet att ge politiska aktörer och medborgarna bra beslutsunderlag utifrån en oberoende analys. På inget sätt är detta att överföra inflytandet över skattesystemet från politiker till statliga tjänstemän. Tvärtom är det ett sätt stärka demokratin genom att de politiska besluten kan tas utifrån ett så korrekt och transparent beslutsunderlag som möjligt.
Jag är väl medveten om att det inte alltid är enkelt att exakt separera verklighetsbeskrivning från värdemässiga ställningstaganden. Därför måste mycket höga krav på objektivitet och saklighet ställas på Riksrevisionens granskningar, oavsett om det gäller statsbudgetens inkomst- eller utgiftssida. De internationella standarder i effektivitetsrevision som Riksrevisionen följer anger också att bedömningsgrunderna noga måste anges i granskningen.
Riksrevisorerna och de anställda på Riksrevisionen måste också ha hög kompetens i såväl sak- och metodfrågor som oomtvistad integritet och objektivitet. Det är därmed också viktigt att eventuell oberoende- och jävsproblematik hanteras inför varje ny granskning. I den mån metoder eller forskning används vid granskningen där resultaten inte är entydiga är det även viktigt att detta framgår av analysen.
Låt mig ge exempel på några studier gjorda av Riksrevisionen med relevanta slutsatser för effektiviteten i skattesystemet som inte vilar på politiska ställningstaganden:
- Dåvarande Riksdagens revisorer genomförde under 2001 en granskning av den nedsättning av socialavgifterna till mindre företag som infördes 1997 och kom fram till att kostnaden per skapat jobb uppgick till 1,5 miljoner kronor brutto. Revisorerna ansåg det inte rimligt att utnyttja en åtgärd där varje nyskapat arbetstillfälle beräknades kosta 5–10 gånger mer än en normal arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Nedsättningen avskaffades 2006-2007.
- I en granskningsrapport 2010 konstaterade Riksrevisionen att det skett mer än 500 förändringar av skattesystemet sedan skattereformen 1991. I en ESO-rapport om det svenska skattesystemet samma år visade Sørensen att effektiviteten i skattesystemet skulle kunna höjas väsentligt utan stora fördelningseffekter genom att i stor utsträckning återgå till principerna bakom skattereformen 1991 kombinerat med vissa riktade bidrag.
- Riksrevisionen konstaterade 2012 i en rapport att regeringen behöver ta fram bättre underlag för att kunna bedöma hur effektiva klimatskatterna är i kombination med andra styrmedel för att nå klimatmålen.
- Förra året konstaterade Riksrevisionen i en rapport att regeringens arbete med att förenkla skattereglerna för företagen går långsamt.
- Riksrevisionen har också i en rapport pekat på att olika regeringar använt skatteutgifter för att kringgå utgiftstaket och därmed brutit mot budgetlagens intentioner.
Detta är ett axplock av studier som visar att det går att granska skattesystemet utan vare sig politiska ställningstaganden eller skygglappar. Sådana granskningar bör vara en central uppgift (bland andra) för en politiskt oberoende och självständig Riksrevision. Det går att studera om skattesystemet är utformat på ett effektivt sätt utifrån politiskt fastställda mål. Den helt motsatta synen – att skatternas utformning bara handlar om värderingar – riskerar att leda till en politisk diskussion om skattesystemets utformning som inte är sakligt underbyggd.
Om den effektivitetsrevision som Riksrevisionen gör ska hålla så stora säkerhetsavstånd till politiken att den i slutänden inte har någon betydelse för de politiska besluten eller uppföljningen av dem, blir den irrelevant.
Ekonomistas 
Roligt med gästinlägg. Ett riktigt bra sådant med. Ser fram emot flera gästinlägg.
Jag håller med om mycket av vad du skriver, men jag är lite mer skeptisk till förutsättningarna för att helt frikoppla verklighetsbeskrivningen från olika värderingsfrågor. Det är svårt att peka på enstaka fall där analysen inte håller, men exempelvis har Finanspolitiska rådet framhållit effektivitetsskäl för att införa jobbskatteavdraget, att inte trappa av detsamma, att höja inkomstgränsen för statlig skatt och för att slopa värnskatten. Min bild är att rådets alla bedömningar har varit oberoende och sakliga, men jag har också svårt att se hur effektivitetsskäl kan motivera sänkningar av skatten på arbetsinkomster i samtliga inkomstintervall (argumentationen har inte heller handlat om arbetsinkomster som skattebas). Den invändningen betyder ju inte att Riksrevisionen helt ska avstå från att bedöma effektiviteten i skattesystemet, men så fort som slutsatserna påverkas av värderingsfrågor så tycker jag det är ett argument för att låta andra myndigheter stå för granskningen.
Hej Pär.
Ett exempel på hur jag tänker att man bör göra är när Finanspolitiska rådet analyserade jobbskatteavdragen 2014. Alliansregeringen sa att dessa ökade arbetsutbudet och genom att få fler i arbete också minskade skillnaderna i disponibla inkomster. Socialdemokraterna sa istället att jobbskatteavdragen inte ledde till högre sysselsättning och dessutom ökade ojämlikheten. Som väljare fick man då ta ställning till detta genom att försöka bestämma sig för vem man trodde på. Är jobbskatteavdragen bara bra eller bara dålig.
Rådet visade med bästa tillgängliga analysmodeller att jobbskatteavdragen ledde till betydande ökningar av arbetsutbudet och också sysselsättningen men att också ojämlikheten i den disponibla inkomsten ökade. Även om man förstås inte kan säga att detta är den ulimata sanningen är den ett uttalande om verkligheten som i princip är värderingsfritt. den politiska debatten kan sedan handla om huruvida det är värt att öka ojämlikheten för att öka sysselsättningen. En sådan debatt tror jag kan bli mer konstruktiv.
Jag håller med dig om Riksrevisionen, Finanspolitiska rådet och motsvarande myndigheter bara fokuserar på den ena aspekten i en fråga som handlar om avvägningar mellan motstående mål kan det bli fel och med rätta uppfattas som politiskt/partiskt. Därför var det så viktigt att rådet i exemplet ovan inte bara sa att jobbskatteavdragen ökar sysselsättningen utan också att de ökar ojämlikheten.
Jag tänker att det i princip är två uppgifter som ska ingå i effektivitetsrevisionen. 1. Identifiera och kvantifiera utbytesförhållande mellan motstridiga mål. 2. Analysera om ett av politiken fastlagt mål kan nås till mindre kostnader.
Tack för ditt svar! Jag delar din uppfattning att rådets analys av jobbskatteavdraget var ett kvalitetshöjande bidrag till den politiska debatten.
Mina invändningar handlar snarare om vilka antaganden och ställningstaganden som krävs för att avgöra om jobbskatteavdraget innebär en mer effektiv avvägning mellan arbetsutbud och inkomstfördelning än vad andra reformer skulle göra (din punkt två?). Det är möjligt att jag överdriver problemen, men för att kunna göra en sådan analys tänker jag mig att man utöver de antaganden som modellberäkningarna bygger på även måste ta ställning till följande:
1 Hur värdet av ett ökat arbetsutbud skiljer sig mellan grupper
Det gör skillnad om arbetsutbudsökningen sker bland ofrivilligt arbetslösa, studenter eller redan heltidsarbetande (enligt Finansdepartementets mikrosimuleringar ökar jobbskatteavdraget primärt arbetsutbudet bland hemarbetande, men man ska kanske inte tolka dem så bokstavligt).
2 Om inkomstfördelning bör mätas mellan individer eller hushåll och som en ögonblicksbild eller över livscykeln
3 Hur övriga effekter ska värderas
Utöver arbetsutbud och inkomstfördelning måste reformens övriga effekter beaktas. Det gäller både sådant vi med viss ödmjukhet kan räkna på (offentliga finanser, produktivitet) och icke-monetära värden vi i regel bara kan spekulera om.
Med det sagt tycker jag det är bra att ESO, Finanspolitiska rådet och andra gör olika typer av “jobb per krona”-jämförelser, eftersom det förmodligen leder till ett mer effektivt skattesystem. För mig är bara de potentiella invändningarna för många för att jag skulle vilja sätta Riksrevisionens namn bakom slutsatserna. Jag tror också att Finanspolitiska rådet har en bättre förmåga att positionera sina analyser i förhållande till den politiska debatten, precis som i ditt exempel med debatten om jobbskatteavdraget.
Hej,
Jag håller med om att det är svårt att analysera effektivitet och förmodligen omöjligt att göra det okontroversiellt. Jag håller med om att en viss grad av ödmjukhet anbefalles även om jag får erkänna att det inte alltid varit min bästa gren;-)
Ofta kan dock även en oprecis analys vara värdeful. Man kan ibland hävda att en åtgärd är mer effektiv än en annan i en storleksordning som gör rankningen robust.
Även finanspolitiska rådet har varit rätt hårt ansatta av både denna och förra regeringen. I utredningen om översyn av överskottsmålet föreslås att en politiskt sammansatt valberedning för rådets ledamöter ska användas. Det finns en risk att det skapar olyckliga kopplingar och mindre oberoende. Därför tror jag det är bra att också Riksrevisionen, som har ett starkare formellt skydd för sitt oberoende, också ges i uppdrag att analysera effektivitet.
Ja, det var nog den svagaste delen av den utredningen. Jag inbillar mig att intentionen var god (att stärka rådets oberoende från regeringen), men det är kanske naivt. Om förslaget blir verklighet så håller jag med dig om att det är ett starkt argument för din sak.
Citat från fjärde stycket här ovan:
“Statsbudgeten har både en intäkts- och utgiftssida. Lika viktigt som att granska att utgifterna hanteras på ett ansvarsfullt sätt är det att granska att skattesystemet fungerar bra. Ett dåligt utformat skattesystem genererar små intäkter i förhållande till de kostnader det skapar för medborgarna.”
Jag håller med John till fullo här.
Tyvärr är det något som inte tillämpas i budgetpropositionen. Där blandas utgiftsposter bland inkomstposter.
För att kontrollera om budgeten balanserar har det ingen betydelse, men för att granska skattesystemet och förvaltningen har det negativa följder.
Direkt hittar jag en post om 108,6 miljarder kronor i 2017 års budget.
En utgift som hamnat bland inkomstposterna.
Det låter inte bra.
Tack för din synpunkt John.
Det utgiftsbelopp som jag tar fram här är just Jobbskatteavdraget.
Genom att utgiften tas upp på aktuellt sätt får man lätt intrycket av att skattetrycket är lägre än det faktiska.
I praktiken innebär det att ett högre Jobbskatteavdrag bidrar till ett högre skattetryck.
Det är en ofrånkomlig konsekvens av den konstruktion som Jobbskatteavdraget har som en skattereduktion.
108,6 miljarder kronor är ju en enorm summa pengar som omräknat motsvarar lönekostnaden för ca 220.000 anställda människor.
Jobbskatteavdraget framstår därför som en oerhört dyr metod för att öka arbetsutbudet.
Min fråga till John blir: har dessa uppgifter överhuvud taget någon gång varit uppe i Finanspolitiska rådet?
Jag kommer tyvärr inte ihåg om vi diskuterade detta. Ta gärna kontakt med rådet. På kansliet finns kompetenta personer som vet hur redovisningen bör fungera och fungerar i praktiken.
Tyvärr John, men den kompetensen saknas hos Finanspolitiska Rådet.
Jag har varit i kontakt med kansliet, och där verkar inte finnas någon insikt i hur den aktuella skattereduktionen påverkar den svenska ekonomin.
Att det är staten som finansierar skattereduktionen innebär inte att skattetrycket sänks, utan tvärt om höjs skattetrycket. Det är något som döljs genom att statens utgift tas upp på budgetens inkomstsida.
Att i det läget göra anspråk på att utvärdera ”Jobbskatteavdraget” med utgångspunkt från att det är en skattesänkning ter sig i mina ögon för löjeväckande.
Faktum är att det finns en kandidatuppsats i ämnet som har en mer seriös ansats.
Skattereduktionen är naturligtvis uppskattad, i synnerhet av människor med låga löner.
Den är därför svårt att avskaffa eftersom det då felaktigt skulle uppfattas som en höjning av skatten.
Men ett avskaffande skulle ge regeringen möjlighet att få fler människor i arbete och höja BNP.
Det är ingen tvekan om att jobbskatteavdragen har ökat avkastningen av att arbeta genom minskad beskattning av arbetsinkomster. Hur detta påverkar disponibel inkomst för olika hushåll vid oförändrat beteende vet vi ganska precist genom den sk FASIT-modellen. Givet dessa förändringar kan man använda tidigare skattningar för att beräkna hur val av arbete mm påverkas av dessa förändringar. Allt detta görs i kapitel 4 2014 års rapport från Finanspolitiska rådet. Om du undrar hur de redovisningstekniska metoder som i BP används för att beskriva jobbskatteavdraget påverkar den svenska ekonomin så skulle jag säga att antagandet är att dessa har noll inverkan.