Gästinlägg: Dags att låna!

I detta gästinlägg argumenterar David Domeij och Tore Ellingsen, båda verksamma vid Handelshögskolan i Stockholm, för att Sverige på kort sikt bör bryta mot det finanspolitiska ramverk genom att på så sätt nå inflationsmålet. På längre sikt bör ramverket ändrats så att inte statsskulden blir alltför låg. Som bonusmaterial ger författarna även sin förklaring till den globala krisen och förslag till dess lösning.

Hur stor bör statsskulden vara? Sedan mitten av nittiotalet har det officiella svenska svaret varit enkelt: ”Statsskulden bör på sikt vara lägre än nu.” Detta var anledningen till att Sveriges Riksdag 1997 beslutade om överskottsmålet för statens finanser. Visserligen tillåts underskott i en lågkonjunktur, men över en konjunkturcykel ska överskottet vara ungefär en procent.[1] Vidare anses det vara onödigt eller olämpligt att aktivt använda statsskuldspolitiken för att dämpa konjunktursvängningar. Utöver den automatiska stabilisering som ges av socialförsäkringar och förändringar i skatteinkomster, ska finanspolitiken överlåta till penningpolitiken att åstadkomma stabilisering av konjunkturen.

Statsskulden är i dag ungefär 40 procent av BNP, vilket är mycket lågt i en internationell jämförelse. Under senare år har ett flertal ekonomer förespråkat att överskottsmålet bör överges innan skulden blir alltför låg. Modern nationalekonomisk forskning ger stöd för denna syn och vi hoppas att den parlamentariska kommitté som utreder frågan, under Jens Henrikssons ledning, förmår att skapa en god förståelse av forskningsläget.

Men vårt främsta syfte här är inte att tala om den långsiktigt lämpliga skuldnivån, utan vårt primära ärende gäller vad som bör göras på kort sikt. Inflationen är noll, och realräntan är negativ. Sveriges penning- och finanspolitiska ramverk utgår ifrån ett normalläge där realräntan är positiv och där Riksbanken har möjlighet att påverka inflationstakten genom att ändra reporäntan. Det finns emellertid en gräns för hur lågt reporäntan kan sjunka och fortfarande ha effekt på inflationen – en gräns som vi sannolikt är mycket nära nu när reporäntan är negativ. Om vi ska nå inflationsmålet i en nära framtid räcker det inte längre att sänka avkastningen på statsobligationer, utan vi måste öka mängden statsobligationer, och det kan vi inte göra utan att öka underskotten.[2] Direkta transfereringar till svenska hushåll – så kallade helikopterpengar – erbjuder en möjlighet att snabbt åstadkomma detta utan att långsiktigt rubba det solida svenska finanspolitiska ramverket (se Lars E.O. Svensson på samma tema här).

I själva verket ser vi inga övertygande skäl för finanspolitisk återhållsamhet i nuläget. Ett av de främsta argumenten mot expansiv finanspolitik för några år sedan var rädslan för inflation. Detta argument talar alltså självklart för expansion i nuläget.[3] I dag är motargumentet att man kan misslyckas med att skapa inflation och istället öka på statsskulden. Fast i det här fallet är den expansiva politiken sannolikt önskvärd av det gamla vanliga skälet, nämligen att den stimulerar produktion och sysselsättning. Enbart i det extremt osannolika fallet att hushållen ökar sitt sparande i samma mån som staten sänker sitt kommer en expansiv politik kunna slå så fel att den varken påverkar inflationen eller produktionen. Dylikt beteende är tänkbart i vissa teoretiska modeller, men dessa modeller har visat sig rimma illa med empirin, såväl beträffande antaganden som förutsägelser.

Djupare analys

För den som inte redan är övertygad, låt oss nu gå igenom resonemanget i lite större detalj.

För många lekmän är det svårt att skilja mellan statens budgetrestriktion och den budgetrestriktion en individ möter. Men det finns åtminstone två viktiga skillnader. För det första: När statsskulden är nominell kan statens upplåning påverka penningvärdet. Om en ökning av statsskulden leder till ett lägre penningvärde, så betyder det att skuldens reala värde inte stiger i samma takt som det nominella värdet. Vissa modeller spår rentav att det reala värdet hålls konstant. I så fall har flertalet av landets invånare fått mer pengar att spendera i dag utan att behöva betala högre skatter i framtiden. Därmed är inte sagt att manövern gynnar alla. De som äger många obligationer i dag skulle givetvis förlora, åtminstone på kort sikt. Men en hel del av dessa obligationsägare har redan gjort en stor vinst på de extremt låga räntorna – obligationer med lång löptid har stigit mycket i värde allteftersom inflation och realräntor fallit.

Främsta invändningen mot en mer expansiv finanspolitik är därför att den skulle kunna misslyckas i sitt syfte att skapa inflation. Man höjer den reala statsskulden istället och bidrar därmed i sämsta fall till en högre skattebörda i framtiden. Vi anser att detta är ett realistiskt scenario, därför att många nominella priser är stela nedåt; då priserna redan är så höga att det fortfarande finns lediga resurser inom många sektorer vill man inte omedelbart höja priserna när efterfrågan går upp med några procent. Samtidigt anser vi att den samhällsekonomiska vinsten i detta fall sannolikt är ännu större än om man lyckas skapa inflation. Produktion och sysselsättning ökar. Och även om skuldkvoten skulle gå upp som ett resultat av politiken – vilket inte alls är säkert, eftersom skatteinkomsterna ökar och bidragen sjunker – är problemen med en något högre skuldkvot inte särskilt betungande, som vi nu ska se.

Den andra skillnaden mellan statens upplåning och individens upplåning är att staten inte nödvändigtvis behöver betala ner sin skuld, utan kan rulla över den i all oändlighet. (Inte alla seriösa forskare håller ännu med om detta, men mer om det i bonusmaterialet nedan.) Så länge realräntan på skulden inte överskrider tillväxttakten är detta särskilt gynnsamt, eftersom man då varje år kan betala alla räntor med ökningen av lånet och därtill kan spendera motsvarande (g-r)B, där g är tillväxttakten, r är realräntan, och B är skulden. Fallet r<g är uppenbarligen det relevanta i dag, och även mycket vanligt historiskt, där tillväxttakten g brukat ligga runt 2 procent, medan staten fått låna till en något lägre ränta än så.[4]

Naturligtvis finns det gränser för hur stor skulden kan bli innan räntan stiger – antingen därför att långivarna blir ängsliga att staten trots allt väljer att ställa in betalningarna, eller därför att den totala statsskulden i världen blivit så stor att spararna kräver högre räntor. Men båda dessa problem saknar relevans för Sverige nu. Trovärdigheten är hög och landet är alltför litet för att nämnvärt påverka den globala räntenivån. Även om globala räntor på säkra tillgångar – som den ytterst trovärdiga svenska statsobligationen – skulle komma tillbaka till nivåer över 2 procent är den statsfinansiella kostnaden inte given av realräntan r utan av r-g. Så länge vi håller statsskulden under den nivå där dessa obligationer skulle börja anses osäkra, är det alltså en utmärkt affär att öka skulden.

Vi möter ibland åsikten att man ska hålla skulden låg för att ha möjligheten att öka den om landet drabbas av större kriser längre fram. Det kan ligga något i detta. Fast i nuläget är det svårt att undvika parallellen mellan detta argument och argumentet att man inte ska använda brandsläckaren på den lilla elden i köket därför att den kan behövas om hela huset brinner.

Bonusmaterial: Centrala antaganden samt krisens orsak och lösning

Teoretisk analys har visat att optimal statsskuldspolitik beror på vilka möjligheter som människor har att på egen hand försäkra sig mot allahanda inkomstrisker. I extremfallet att marknaderna är fullständiga blir statsskulden med nödvändighet av samma slag som privata skulder: Den måste betalas ner så småningom. Detta är en av innebörderna av så kallad Ricardiansk ekvivalens, som säger att ett budgetunderskott i dag alltid måste finansieras genom motsvarande budgetöverskott i framtiden och därför inte kommer att påverka hushållens konsumtion.

Alla vet dock att marknaderna inte är fullständiga på detta sätt: Några människor har stor tur, andra har stor otur; varken privata eller offentliga försäkringar är så omfattande att alla får lika utfall i slutändan. Därför är många implikationer av Ricardianska teorier missvisande. För att bara ta ett exempel: Om den Ricardianska teorin vore korrekt, skulle statslåneräntan vara av storleksordningen d+g/s, där d är den subjektiva (nytto-) diskonteringsräntan och s är den intertemporala substitutionselasticiteten. Vanliga uppskattningar är att d ligger i intervallet 0-3 procent och att s är ungefär ½ i genomsnitt. Därmed borde räntan på världens säkraste statsobligationer inte understiga 4 procent – och alltså vara fyrfaldigt högre än genomsnittsräntan på amerikanska statsobligationer under det senaste århundradet. Det är tänkvärt och oroväckande att detta synsätt ligger till grund för de modeller som dominerat penningpolitisk analys de senaste två decennierna.

Det finns huvudsakligen två slags icke-Ricardianska teorier där statsskulden aldrig behöver betalas ner – därför att den erbjuder en välkommen tillgång som hushållen kan använda för sitt sparande. En ansats baseras på OLG-modellen, som ursprungligen utvecklades av Maurice Allais (1947), och som tillämpats och förfinats i omgångar av andra ledande ekonomer (Paul Samuelson 1958, Peter Diamond 1965, och Jean Tirole 1985 – alla fyra ekonomipristagare).

OLG är emellertid inget nödvändigt villkor för att statsskulden ska kunna vara evig. Liknande resultat kan härledas i dynastiska modeller med ofullständiga marknader, ursprungligen utvecklade av Truman Bewley under 70- och 80-talet, med senare bidrag av exempelvis Rao Aiyagari (1994) och Per Krusell och Anthony Smith (1997). Det har visat sig att dynastiska modeller ofta är bättre lämpade för kvantitativ analys. Dessutom klargör de dynastiska modellerna att de enklaste OLG-modellerna har vissa vilseledande implikationer. Exempelvis är det ineffektivt i en standardmässig OLG-modell att räntan är lägre än tillväxttakten, men detta är en slutsats som inte visat sig hålla när det finns mer osäkerhet eller heterogenitet.

Det finns en vetenskaplig litteratur om optimal statsskuld i dynastiska modeller med ofullständiga marknader (med tidiga bidrag från bland andra Rao Ayagari och Ellen McGrattan 1998 och Martin Flodén 2001). Denna litteratur, som kvantitativt diskuterar den optimala skuldnivån i USA, hävdar av oklara skäl att realräntans långsiktiga jämviktsnivå är högre än 4 procent och kalibrerar modellen till detta antagande. I vår egen färska och ännu opublicerade forskning hävdar vi att denna klass av modeller under mer realistiska antaganden i stället kan förklara varför den riskfria reala obligationsräntan oftast är avsevärt lägre. I vår modell är skulden dessutom nominell – till skillnad från tidigare bidrag som utgår från att skulden är real, dvs att staten har lovat en viss realränta. Därför kan vi använda modellen till att tala om inflation, vilket var vårt huvudsyfte här.

Icke-Ricardianska modeller förutspår att de långsiktiga marknadsräntorna (i ”stora” ekonomier) inte enbart påverkas av finanspolitiken, utan även av centralbankernas räntepolitik. Att vilja analysera penning- och finanspolitik var för sig blir alltså lite som att insistera på att separat analysera tid och rum. Det kan gå bra på mikronivå, men på makronivå tenderar det leda fel. Under senare tid har Narayana Kocherlakota, vice-riksbankschef i USA och en av världens ledande makroekonomer, vid flera tillfällen påpekat hur en expansiv finanspolitik i USA kan användas för att höja realräntan, vilket är nödvändigt om centralbanken ska återfå en effektiv roll i konjunkturpolitiken. Det kan tyckas märkligt att önska högre räntor innan krisen är över, men vår modell kan förklara varför dylik statsskuldspolitik är meningsfull.

För att genomföra en trovärdig analys av denna fråga måste man först ha en teori för varför räntorna är så låga i dagsläget. Kocherlakota själv har föreslagit att räntorna är låga därför att bubblor har spruckit, främst på fastighetsmarknaden, och att priset på övriga befintliga tillgångar därför har stigit, varför den procentuella avkastningen (dvs räntan) måste falla. Detta är en version av argumentet att världen lider brist på tillgångar. Icke-Ricardianska modeller är förenliga med rationella bubblor när r<g, och det finns även jämvikter där dessa bubblor spricker med positiv sannolikhet, så denna analys står på solid logisk grund. Dock förutsätter Kocherlakotas argument att statsskulden är real.

Om skulden istället är nominell – vilket den ju i praktiken är för varje land med en egen valuta – så skulle värdet på den redan existerande statsskulden i princip kunna stiga genom deflation när spararna söker sig till obligationsmarknaden. Fast om många nominella varupriser är stela nedåt, så blir det liten eller ingen deflation, och man kan få både ledig kapacitet och låga räntor istället.[5] Detta är i all korthet vår förklaring till den stora recessionen.[6] Att öka statsskulden världen över skulle därför kunna få upp den globala inflationen, vilket är önskvärt av de skäl vi redan anfört.

Även med nominell skuld och prisstelhet nedåt är det förstås möjligt att höja den globala räntenivån genom att öka det globala utbudet av statsobligationer. Fast för att undvika risken att en plötslig stor ökning av skuldnivån medför alltför hög inflation när det uppstår flaskhalsar i produktionen, måste centralbankerna naturligtvis vara beredda att snabbt höja styrräntorna. Däremot framstår det som ytterst farlig att höja styrräntorna utan att öka skulden, då detta ökar på den latenta deflationen – det vill säga, varupriserna hamnar ännu längre ifrån sitt ideala jämviktsläge.[7]

En tämligen säker slutsats är att världen snabbt kan komma tillbaka till mer normala räntor enbart om totala tillgångsmängden ökar. Detta kan komma till stånd antingen genom att vi får tillbaka bubblor på aktier och fastigheter eller genom att världens kreditvärdiga länder ökar på sin statsskuld. Vi anser det senare alternativet vara det klart bästa. Bubblor gynnar ägarna av de tillgångar som rusar i värde; högre statsskuld kan användas för att gynna breda lager av befolkningen.

[1] Ursprungligen var målet två procent, men det ändrades till en procent i samband med att en del definitioner i offentliga sektorns räkenskaper ändrades 2007.

[2] Det finns åtminstone två skäl att försöka uppnå inflationsmålet. För det första finns det kontrakt där parterna utgått ifrån att inflationsmålet kommer att uppnås, exempelvis lönekontrakt och lånekontrakt. För det andra är nominella priser ofta stela nedåt, vilket gör det svårt att få till stånd flexibla reala priser om inflationstakten är alltför låg.

[3] Det märkliga är att de som betonade inflationsrisken som argument för återhållsamhet i penning- och finanspolitiken sällan tagit konsekvensen av sitt synsätt och uppmanat till expansiv politik när vi nu skjutit under inflationsmålet istället.

[4] Perioden 1981-1989 (och i Europa ytterligare några år) uppvisade dock väsentligt högre realräntor.

[5] En del ekonomer tvivlar på att varupriser verkligen är stela på detta sätt, och naturligtvis finns många marknader med hög prisflexibilitet. Det finns även specifika situationer, som när man höjer en punktskatt, då flexibiliteten är hög på de flesta marknader. Men när förändringarna är mer diffusa och uppträder på efterfrågesidan kan det ta lång tid innan priserna anpassar sig; se exempelvis ny forskning av Mark Bils, Peter Klenow, och Ben Malin.

[6] När Konjunkturinstitutet och andra gör sina beräkningar av produktionsgap och konjunktursarbetslöshet utgår de från helt andra modeller. Därför är vi inte övertygade av utsagor om att produktionsgapet för närvarande är litet eller att bara en procentenhet av arbetslösheten är konjunkturell – detta lär vi enbart kunna veta med någon större säkerhet efter en eventuell finanspolitisk expansion.

[7] Några ekonomer, däribland John Cochrane, har under senare år hävdat att nominella räntehöjningar kommer att skapa sin egen inflation – vilket förstås är sant om man tror att realräntan är konstant oavsett politik. Fast en mer sannolik hypotes är nog istället att realräntan inte är alldeles politikoberoende.

Comments

  1. Sunt förnuft kopplat till insiktsfull teoretisk analys! Det kommer ni att få f-n för av alla sadomonetarister och ekolutheraner. Men håll ut!

  2. Markus says:

    Kul att läsa!
    I ingressen skriver ni ” På längre sikt bör ramverket ändras så att inte statsskulden blir alltför låg.” Är anledningen till detta att en låg statsskuld i sig är ett problem (till exempel för att det blir för låg likviditet i statsobligationerna), eller är det för, som ni nämner länge ner i texten, att en låg statsskuld inte till fullo tar tillvara på de möjligheter som ges när r<g?

    //Markus

  3. fyrkanten says:

    Kul att läsa!

    I ingressen skriver ni ” På längre sikt bör ramverket ändras så att inte statsskulden blir alltför låg.” Är anledningen till detta att en låg statsskuld i sig är ett problem (till exempel för att det blir för låg likviditet i statsobligationerna), eller är det för, som ni nämner länge ner i texten, att en låg statsskuld inte till fullo tar tillvara på de möjligheter som ges när r<g?

    //Markus

    • Tore Ellingsen says:

      Vi tror nog att båda faktorerna kan vara viktiga, fast än så länge har vi inte kommit särskilt långt i vår analys av optimal likviditet. Att ha en integrerad analys av statsskuldens omfattning och dess sammansättning är förstås vårt långsiktiga mål.

      • fyrkanten says:

        Okej, då vet jag. Och inläggets fokus handlade ju om den korta sikten.

        I sista stycket så skriver ni om att räntorna snabbt kan öka enbart om tillgångsmängden ökar och ni verkar föredra en ökning av statsskulden framför bubblor på aktier och fastigheter av fördelningsmässiga skäl.

        Kan det inte också vara så att en statsskuld är lättare att tygla än bubblor på aktier och fastigheter? Om Kocherlakota har rätt i att räntorna är låga för att bubblor spruckit så verkar det farligt att ”önska” nya bubblor för att få upp räntorna. De riskerar ju att än en gång spricka och så blir räntan låg igen.

        //Markus

  4. Finanspolitik och därmed fler arbeten kan väl finansieras med räntefria ”lån” i riksbanken? Vi har ju som tur är en egen valuta. Räntan blir ju en x-tra kostnad, till vilken nytta? Att räntefritt få igång off-sektor, infrastruktur och bostäder borde ju få igång privata investeringar och i slutänden öka statens intäkter. Helikopterpengar skulle endast gynna import, tingeltangelindustrin och bopriser. Eller?

  5. Som författarna skriver, det finns en övre gräns när skulderna inte kan hanteras. Varför är målet att ligga så nära den som möjligt?

    Hade det cirkulerat investeringsprojekt av rang kunde jag hållit med om att lånefinansiering vore bra. Men det mest konkreta är satsning på 1800-tals transportteknik. Inte ens transportstyrelsen tror i sina utredningar att satsningarna blir ekonomiskt lyckade. Jag tror att den nuvarande situationen beror på u-ländernas framsteg.

    Andra ”investeringar” som diskuteras är höjda löner och fler offentligt anställda. Utökad föräldraledighet. Högre ersättningar i de offentliga transfereringarna.
    Inte mycket jag skulle satsa mina ena pengar i.

    Den som allvarligt framför argumentet:
    ”Och även om skuldkvoten skulle gå upp som ett resultat av politiken – vilket inte alls är säkert, eftersom skatteinkomsterna ökar och bidragen sjunker ….”
    kan inte tas på allvar. Det är sosseargument från fikabordet. Fler offentligt anställda kostar inte en spänn, skyhöga löner till offentligt anställda är självfinansierande. Friår ger mer än det kostar.

    Låt mig gissa att författarnas löner i huvudsak är finansierade av skattemedel.

  6. Tack galgresaren för att du inte gjorde mig besviken efter min inledande kommentar! Nu är det ju så att politiken inte i första hand skall inriktas på att skapa projekt som du kan satsa dina pengar i utan snarare på att förbättra välfärd och livsvillkor för allmänheten, speciellt för missgynnade grupper. Då är ju de ”investeringar” som du tydligen inte gillar väl lämpade och kan ju, som artikelförfattarna visar, också genomföras med bibehållen -eller förbättrad- samhällsekonomisk balans.

    Naturligtvis kan man som du diskutera om varför man skall ligga så nära den optimala skuldgränsen som möjligt. Men mera relevant i dagens läge vore väl att diskutera varför man skall ligga så nära ”inflationsmålet” som möjligt? Inflation kan vara ett hälsotecken om den förorsakats av ett fulltresursutnyttjande och kanske överefterfrågan (som båda f.ö. kunde motverkas med gammaldags ekonomiskt-politiska åtgärder) . Men att i dagens läge hävda som en del befattningshavare nyligen gjort att Sverige närmar sig fullt resursutnyttjande kan ju inte tas på allvar när arbetslösheten ligger på 7 -8 % och mycket högre än så för stora utsatta grupper. Enda chansen att nå riksbankens ”inflationsmål” vore väl höjda importpriser genom fortsatt devalvering av kronan eller kanske den återhämtning av oljepriserna som väl lär komma. På vilket sätt detta skulle gynna svensk ekonomi undandrar sig mitt bedömande. Under tiden får vi väl fortsätta glädjas åt låga priser i handelsboden.

    Läs gärna Daniel Gros i ”Why Deflation is Good News for Europe” http://www.project-syndicate.org/commentary/europe-deflation-good-news-by-daniel-gros-2015-03

    Sunt förnuft skall väl också ha en röst oberoende av vilket fikabord den kommer från. Att ett sossigt sådant numera skulle finnas på HHS förvånar dock en gammal alumn.

    • Bengt, den friska fläkten i debatten. Tar gärna en ståndpunkt bara för att föra debatten framåt. Det gillar jag.
      Men nu sköt du lite på dina egna.

      Jag blir bara glad om priset på basvaror sjunker (deflation). Jag blir dessutom glad om priserna på sällanköpsvaror sjunker. Jag välkomnar deflation.

      Vad säger dina allierade, artikelförfattarna? Jo de har denna uppfattningen.

      ”Däremot framstår det som ytterst farlig att höja styrräntorna utan att öka skulden, då detta ökar på den latenta deflationen – det vill säga, varupriserna hamnar ännu längre ifrån sitt ideala jämviktsläge.”

      Farligt med deflation. Kanske, jag bara tror. Men Bengt, du kan väl samtidigt inte hävda att deflation är ”ytterst farligt” och samtidigt hävda att den är bra.

      ”Sunt förnuft” som baseras på ofakta tar jag lätt på. Det fria ordet försvarar jag in absurdum. Även mitt. Plats för skämt.

      Argumentet att ökad offentlig anställning är kostnadsneutral, eller rent av lönsam saknar hittills konkreta exempel. Närmast tänker man på (framgångssagan?) Grekland. Trädgårdsmästare utan trädgårdar, avlönade av staten. Rena ymnighetshornet kan man tänka. Eller?

      Med all respekt för Er kunskap inom området, vilket jag aldrig förnekar, (men det är kul med argumentation), och med en försäkran om goda avsikter.

  7. Överskottsmålet är inte roten till allt elände!

    I ett gästinlägg (”Dags att låna!”) argumenterar David Domeij och Tore Ellingsen för en expansiv finanspolitik i syfte att öka inflationen i Sverige. Argumentationen är intressant och visar hur komplex frågan om stabiliseringspolitik visat sig vara i kölvattnet av finanskrisen 2008/2009. Tyvärr göder även deras inlägg felaktiga föreställningar om överskotsmålet och det finanspolitiska ramverket. Därför ska jag här kommentera ett par av Domeij och Ellingsens (DE) påståenden, samt komplettera deras teoretiska resonemang med lite empiri.

    Kommentar 1: DE hävdar att anledningen till att ett överskottsmål infördes var att man i mitten av 1990-talet ansåg att ”statsskulden på sikt bör vara lägre än nu”. Det är en förenkling som skymmer komplexiteten i motiven bakom överskottsmålet. I diskussionen som nu förs om man ska övergå till ett balansmål för den offentliga sektorn är det centralt att de verkliga motiven till överskottsmålet analyseras och värderas. DEs förenkling är därför olycklig. DE hävdar vidare att det finanspolitiska ramverket inte ger utrymme för någon aktiv stabiliseringspolitik. Inte heller det är korrekt.

    I den ekonomiska vårpropositionen för 1997 (VP97) presenterades ett konkret förslag till överskottsmål samt en anpassningsbana för målet: år 2001 skulle överskottet vara 1 (2) procent av BNP och därefter uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel.[1] I propositionen angavs följande motiv för överskottsmålet:

    – Ansvarstagande för välfärden;
    – Utrymme för en aktiv stabiliseringspolitik;
    – Stora underskott i kombination med stor skuld riskabelt;
    – En stor offentlig sektor kräver starka offentliga finanser;
    – EU:s stabilitets & tillväxtpakt;
    – Ett högt offentligt finansiellt sparande ger utrymme för höga investeringar i Sverige.

    Olika regeringar har betonat dessa motiv på lite olika sätt.[2] Finanspolitiska rådet har tidigare noterat att prioriteringen mellan motiven är oklar och att regeringen därför tydligt bör ange vilket motiv som väger tyngst.[3] Regeringen anger nu i direktiven till den parlamentariska utredning som Jens Henriksson leder, att den ska beakta samtliga motiv för överskottsmålet samt ”överväga vilka motiv som bör tillmätas störst betydelse”.

    I motiven för ett överskottsmål finns det ett tydligt stockperspektiv på målet, dvs. hur den offentliga nettoförmögenheten och statsskulden utvecklas som ett resultat av målet. Det finns också ett flödesperspektiv, dvs. hur det offentliga sparandet utvecklas i förhållande till EU:s regelverk. I VP97 betonar regeringen att både stock- och flödesaspekter är centrala för regeringens möjligheter att bedriva stabiliseringspolitik. Den uppfattningen har inte förändrats sedan det att överskottsmålet infördes. I en skrivelse till riksdagen preciserade Alliansregeringen år 2010 sin syn på bland annat stabiliseringspolitiken. Där slås fast att finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen är att upprätthålla förtroendet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Riksbanken tilldelas huvudansvaret för att i normala tider stabilisera konjunkturen, medan finanspolitiken bidrar till att stabilisera konjunkturen vid normala störningar via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna.[4] Men vid mycket stora efterfråge- och utbudsstörningar kan finanspolitiken aktivt behöva stödja penningpolitiken.[5] I dagsläget finns det inget som tyder på att den sittande regeringen har en annan syn på stabiliseringspolitiken än Alliansregeringen.

    Det är alltså inte korrekt att ramverket (eller överskottsmålet) förhindrar aktiv stabiliseringspolitik. Tvärtom kan regeringen använda sig av mycket aggressiv finanspolitik för att hantera en svår konjunktursituation. Här sätter bara EU:s regler en gräns för hur stort underskottet kan vara under ett år (-3 procent av BNP) – och den restriktionen är i praktiken förhandlingsbar. I princip medger det finanspolitiska ramverket även den typ av okonventionell stabiliseringspolitik som DE diskuterar. Åtminstone så länge regeringen kan argumentera övertygande för att en sådan politik är nödvändig.

    Kommentar 2: Under perioden 2000-2014 har den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt uppgått till knappt 0,4 procent av BNP. Konjunkturinstitutet gör bedömningen att perioden 2000-2014 utgör en i genomsnitt normal konjunkturcykel, och konstaterar på basis av detta att överskottsmålet inte har nåtts. Uppdelat på den offentliga sektorns delsektorer har kommunsektorn haft ett sparande nära noll. Staten har däremot uppvisat ett underskott under perioden 2000-2014; statliga skatter och utgifter har i genomsnitt inte matchat varandra. Sparandet inom ålderspensionssystemet har emellertid varit positivt och uppgått till i genomsnitt 0,7 procent av BNP. Att vi för den offentliga sektorns som helhet haft ett positivt sparande beror alltså uteslutande på det finansiella sparandet inom det finansiellt självständiga ålderspensionssystemet.[7]

    Sammanfattningsvis kan vi konstatera att överskottsmålet inte har uppnåtts och att regeringarna sedan slutet av 1990-talet misslyckats med att skapa de marginaler till EU:s regelverk som man ansåg vara nödvändiga då målet infördes.

    Kommentar 3: De offentliga finanserna har förbättrats avsevärt sedan mitten av 1990-talet. Den offentliga skuldsättningen har fallit som andel av BNP och nettoskulden har bytts till en finansiell nettoförmögenhet. I den analys som Konjunkturinstitutet nyligen redovisade framgår det att nettoförmögenheten har ökat på grund av att vissa tillgångar ökat i värde medan skulderna minskat som andel av BNP på grund av tillväxten i ekonomin. Värdeförändringar (som inte räknas in i det finansiella sparandet) står för ca 6/7 av förstärkningen av nettoförmögenheten. Och att statsskulden som andel av BNP har fallit beror i stort sett bara på att ekonomin växt; i nominella termer är statsskulden i det närmaste oförändrad sedan slutet av 1990-talet.[8] Överskottsmålets direkta effekt, via det finansiella sparandet, ligger således inte bakom den positiva utvecklingen för de offentliga finanserna sedan mitten av 1990-talet. Att som DE hävda att ”överskottsmålet måste överges innan skulden blir för låg”, är alltså att bortse från empiri och tillskriva överskottsmålet en betydelse det inte haft.

    [1] Målet var från början 2 procent av BNP över en konjunkturcykel, men innefattade då även sparandet i premiepensionssystemet motsvarande ca 1 procent av BNP. Sedan Eurostat beslutat att sådant sparande från och med 2007 ska räknas som hushållssparande i nationalräkenskaperna justerades målet ned till 1 procent av BNP över en konjunkturcykel.

    [2] I Skr. 2010/11:79 gav Alliansregeringen sin syn på motiven.

    [3] Se t.ex. Finanspolitiska rådets rapport år 2009.

    [4] A-kassan, skattesystemet plus arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

    [5] Skr. 2010/11:79

    [6] Konjunkturinstitutets Specialstudie nr 45, augusti 2015.

    [7] Pensionssystemet är konstruerat så att det är finansiellt hållbart på lång sikt. Om de förväntade framtida utbetalningarna blir större än vad som kan finansieras med framtida avgifter och kapitalet i AP-fonderna, anpassas nivån på pensionerna automatiskt så att systemet upprätthåller en långsiktig balans mellan inkomster och utgifter. Den långsiktiga hållbarheten innebär inte att inkomster och utgifter måste balansera varje år. Temporära demografiska förändringar kommer att innebära att det finansiella sparandet ibland är negativt och ibland positivt. AP-fonderna är buffertar med vars hjälp dessa variationer hanteras. Att pensionssystemet från tid till annan uppvisar ett negativt sparande är alltså inget som i sig tyder på en kris i systemet eller ger anledning att förändra inriktningen av finanspolitiken. Ett underskott i pensionssystemet innebär inte ett behov av ett ökat sparande i staten, lika lite som ett högre sparande i pensionssystemet skapar ett utrymme för skattesänkningar eller statliga utgiftsökningar.

    [8] Konjunkturinstitutets Specialstudie nr 45, augusti 2015.

    • jahaja says:

      Mycket intressant och anmärkningsvärd information. Jag tycker jag följer den här frågan med hyfsat stort intresse – mycket mer än den genomsnittlige väljaren (och riksdagsledamoten?) – men detta är i stort helt ny information för mig.

      👍

  8. Tore Ellingsen says:

    Stort tack, Joakim!

    Vi är mycket glada för påpekandet att den politik vi förespråkar är förenlig med det finanspolitiska ramverket. Det borde förstås inte varit någon nyhet for oss, men det var det. Vårt korrigerade förslag är alltså att staten – i enlighet med det finanspolitiska ramverket – ökar sitt budgetunderskott till en sådan nivå att inflationsmålet kan uppnås.

    I övrigt är vi nog eniga om mycket, även om våra utgångspunkter är olika. När vi hyllar styrkan i ramverket tänker vi på de oerhörda förbättringar som skett de senaste tjugo åren. Finanspolitiska rådet har till uppgift (bland annat) att påtala återstående brister i uppfyllandet av överskottsmålet. Därför är det kanske inte så förvånande att ni finner glaset halvtomt när vi tycker det är nästan fullt. Tvärtom, er inställning är nog precis vad som behövs för att trovärdigt slå vakt om ramverket.

  9. Jo, ert förslag är i princip förenligt med det finanspolitiska ramverket. Men en politisk – och kanske också konstitutionell – svårighet som en regering måste kunna hantera om den föreslår er politik, är hur man ska se på ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken. Enligt regeringsformen är det Riksbanken som har ansvaret för penningpolitiken. Och regeringen ska inte lägga sig i hur penningpolitiken sköts från dag till dag…Jag undrar vad en expert på grundlagen säger om ert förslag? Ert förslag skulle ju dessutom kunna ses som en misstroendeförklaring riktad mot Riksbanken från regeringens sida. Rent politiskt är det inte en lätt sak för en regering att hantera.

    Att glaset bara är halvfullt beror ju på att nån har vart där och druckit i smyg under femton års tid. Och det måste ju någon påpeka! 😉

  10. Tore Ellingsen says:

    Riksbankschefen har vid flera tillfällen antytt att Riksbanken gjort vad den kan och att andra aktörer behöver ta sitt ansvar. Det vore i ett sådant läge underligt om Riksbanken skulle beklaga att finanspolitiken hjälper uppfyllnaden av inflationsmålet. Som jag förstår det, uppstår konstitutionella problem enbart ifall regeringen recenserar eller på annat sätt lägger sig räntepolitiken (eller andra delar av Riksbankens uppdrag).

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s